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INTRODUÇÃO

A cultura de paz constitui uma agenda internacional voltada à promoção de valores, atitudes, comportamentos e práticas sociais orientadas pela não violência, pelo respeito aos direitos humanos, pela cooperação e pela resolução pacífica de conflitos, conforme conceito apresentado na Declaração e Programa de Ação sobre uma Cultura de Paz, aprovada pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 1999.
Essa temática passou a ocupar lugar relevante no debate sobre o desenvolvimento humano, convivência democrática e enfrentamento das múltiplas formas de violência. No campo da saúde, a cultura de paz assume especial importância por se articular à promoção da saúde, à prevenção das violências e à construção de ambientes sociais mais seguros, participativos e saudáveis 1.
No Brasil, esse tema foi incorporado à Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS), que reconheceu a cultura de paz e os direitos humanos como dimensões estratégicas para a promoção da saúde e para o enfrentamento das violências. Essa incorporação indica que a cultura de paz não deve ser compreendida apenas como pauta educativa ou de segurança pública, mas como componente transversal das políticas públicas de saúde 2.
Ao levar em consideração que a Constituição Federal (1988) 3 atribuiu aos governadores das unidades federativas a competência de criar decretos contendo atos normativos e desenvolver os instrumentos orçamentários associado a inserção da cultura de paz como tema prioritário da Política Nacional de Promoção da Saúde, observa-se uma oportunidade para compreensão da atenção dada ao tema nas agendas administrativas das unidades federativas brasileiras.
Vale ressaltar que a agenda administrativa sinaliza as prioridades definidas pela administração e os recursos disponíveis para a implementação das ações planejadas. Portanto, consiste na emissão de decisões com caráter autoritativo, utilizando-se de mecanismos próprios do poder executivo, com o objetivo de viabilizar a execução de temas definidos pelo governo como políticas públicas 4,5.
No contexto do estado da Bahia, a promoção da cultura de paz como mote para lidar com a problemática guarda relação com os dados da Secretaria Estadual de Saúde 6, que se mostram desafiadores tendo em vista que o panorama da situação de mortalidade por causas externas registrou uma taxa média de 88,3 mortes por 100.000 habitantes, no período de 2010 a 2022.
De acordo com o Atlas da Violência 2025, o impacto desses óbitos pode ser medido na expectativa de vida ao nascer e aos 60 anos: nesse contexto, a probabilidade de alcance da velhice (os 60 anos) apresenta redução de 85,5% para 79,8%; já na hipótese de ausência de mortes por causas externas o indicador de longevidade aumentaria para mais 3,2 anos 7. A magnitude das causas externas no estado da Bahia evidencia a relevância da cultura de paz como pauta de promoção da saúde.
Nesse cenário, o problema central reside em compreender a dinâmica da atenção dos tomadores de decisão em relação a cultura de paz ao longo do tempo, considerando que a atenção é um recurso escasso e que o orçamento é o indicador mais fidedigno das prioridades reais de um governo 8. Para tanto, analisar se a cultura de paz foi incorporada aos instrumentos de planejamento e orçamento do governo estadual permite compreender se essa pauta tem sido tratada como prioridade administrativa ou apenas como referência discursiva.
Tal ação pode colaborar com o desenvolvimento de estudos correlatos ao tema tendo em vista a lacuna existente no campo científico. Um levantamento bibliográfico realizado nas bases de dados PubMed, Biblioteca Virtual em Saúde (BVS) e Literatura Latino-Americana e do Caribe em Ciências da Saúde (LILACS), considerando a interlocução entre os conceitos de cultura de paz, políticas públicas e agenda governamental revelou o caráter embrionário das pesquisas sobre o assunto.
Entre os principais achados, destaca-se o campo da governança e diplomacia científica: as evidências sugerem que a ciência e a saúde atuam como ferramentas para a estabilidade política e social. Nesse sentido, Pandi-Perumal et al. 9 fazem um apelo global por uma melhor governança para prevenir conflitos, enquanto Burkle 10 analisa como transtornos de caráter em líderes mundiais impactam negativamente a segurança em saúde e os direitos humanos; já Liebling et al. 8 trazem as implicações para legislações de saúde mental em zonas de pós-guerra, no âmbito da Saúde Mental e Reconstrução.
No cenário brasileiro e regional, os achados enfatizam a transição de políticas meramente compensatórias para modelos de Gestão Social baseados na solidariedade e não violência 11. A literatura também reforça a transversalidade dos ODS, destacando que o fortalecimento dos sistemas de saúde via liderança feminina constitui um motor para a paz 12. Todavia, emergem lacunas do conhecimento quanto à necessidade de uma maior integração das políticas e profissionais de saúde às realidades locais para garantir a eficácia da paz. Além disso, persistem desafios na comunicação e participação social, especialmente no reconhecimento pleno de direitos de grupos vulneráveis.
Além do que se verifica na literatura, o estudo mostra que, apesar da presença da cultura de paz em documentos internacionais e nacionais, permanece pouco esclarecido como essa pauta é incorporada, deslocada ou mantida na agenda administrativa dos governos estaduais ao longo do tempo. No caso da Bahia, carecem análises que articulem planejamento governamental, orçamento público e documentos setoriais da saúde para compreender se a cultura de paz tem sido tratada como eixo estruturante da promoção da saúde ou como pauta dispersa entre diferentes setores.
Dessa forma, questiona-se: como a cultura de paz foi incorporada à agenda administrativa relacionada a promoção da saúde no estado da Bahia, entre 2008 e 2025? Assim, o objetivo desse artigo é analisar a incorporação da cultura de paz como pauta transversal da promoção da saúde na agenda administrativa dos governadores da Bahia, no período de 2008 a 2025.

MÉTODOS

O desenho metodológico deste artigo é caracterizado como uma pesquisa documental, de abordagem mista (quantitativa e qualitativa), descritivo-exploratória 13. A discussão do artigo foi baseada nos pressupostos do Modelo de Equilíbrio Pontuado – teoria desenvolvida por Baumgartner e Jones 14 –, voltada a explicar mudanças na agenda, que ocorrem de maneira lenta, incremental e linear, considerando períodos longos e estáveis, mas também de mudanças abruptas, conforme ensina Capella 15.
Nessa perspectiva, a análise da temática na agenda administrativa dos governadores da Bahia, tendo como marco temporal o período de 2008 a 2025, justifica-se pela necessidade de compreender o ciclo político a longo prazo, face as medidas pelos agentes políticos do governo baiano, após a aprovação da PNPS, de 2006 até os dias atuais.
Para a pesquisa, considerou-se a análise dos documentos oficiais da Administração Pública Estadual: o Plano Plurianual (PPA); a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); as Leis Orçamentárias Anuais (LOA); incluindo consulta às leis ordinárias relacionadas ao tema. A coleta desses dados foi realizada no site da Secretaria Estadual de Planejamento (SEPLAN). Outro documento subsidiário importante para análise é o PES, instrumento de gestão que expressa os compromissos do ente governamental, em consonância com o PPA e a LOA, a partir da definição de diretrizes, estratégias, prioridades e iniciativas da gestão estadual, no quadriênio de implementação do plano.
Com isso, foram analisados os PES, além de consultas a outros documentos associados (Programação Anual de Saúde e Relatório Anual de Gestão), disponíveis e coletados no site da SESAB. Esses documentos foram separados por governo (Jaques Wagner 1 e Jaques Wagner 2; Rui Costa 1 e Rui Costa 2; Jerônimo Rodrigues), tipo de documento (PPA, LDO, LOA e PES) e respectivo ano referencial (de 2008 a 2025).
De acordo com Cohen 4 e Baumgartner, Jones e Wilkerson 16, a análise desses documentos é importante pela ampliação da compreensão sobre os indicadores de atenção da agenda do governo (variável dependente), assim como das prioridades elencadas para determinado período, numa perspectiva longitudinal (variável independente), a partir do cruzamento das informações contidas no PPA e no detalhamento da alocação dos recursos, com a verificação discriminada de quanto cada órgão ou unidade é contemplada e sua finalidade, compostos e consolidados na LOA 17.
Sendo assim, os procedimentos considerados nas análises foram organizados a partir da categoria (Agenda Administrativa), das fontes de coleta de dados e da base teórica (Cohen 4, Baumgartner e Jones 18 e discussões de outros estudiosos sobre o tema). Na dimensão qualitativa (análise de conteúdo), aplicou-se a técnica de Bardin 19, com o auxílio do software NVivo 12, para interpretar os contextos e as imagens de política 18 contidas nos dados coletados. Essa organização possibilitou o agrupamento dos documentos textuais, a separação dos dados por aproximação e a categorização das unidades de registros.
Dessa forma, foram utilizados os descritores “paz” e “saúde”, combinados com o termo “justiça restaurativa”, considerando o parâmetro indicado para os estudos sobre a agenda, de acordo com a codificação prescrita no codebook. Foram considerados na coleta os dados relacionados diretamente à ideia de promoção da cultura de paz, sendo excluídos da análise os termos que não estavam associados ao conceito defendido pela ONU e consonante com a PNPS.
Na dimensão quantitativa, utilizou-se a estatística descritiva para mapear a capacidade da agenda (volume total de menções) e a frequência dos descritores “paz”, “justiça restaurativa” e “saúde”. Essa etapa permitiu identificar os picos de atenção governamental ao longo da série histórica. A exposição organizada dos dados a cada ano, governo e tipo de documento possibilitou verificar as menções ao tema e as prioridades na agenda governamental através da identificação das pautas.
Além disso, foi realizada a análise orçamentária (deflação), visando garantir a comparabilidade longitudinal, permitindo verificar se o aumento nominal de recursos representava um “incremento real” na atenção temática ou apenas uma correção inflacionária. Com isso, os valores anuais identificados nas LOAs foram convertidos em preços constantes de dezembro de 2025, utilizando-se o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) 20.
A atualização foi realizada mediante a multiplicação do valor nominal de cada exercício pelo fator acumulado do índice entre dezembro do respectivo ano e dezembro de 2025, conforme a expressão V2025 = Vt × (IPCAdez/2025 ÷ IPCAdez/t), seguindo a metodologia de correção por índices de preços 21. Os resultados foram apresentados em reais de dezembro de 2025.
Adicionalmente, calculou-se a participação das aplicações diretas em cultura de paz no orçamento total de cada PPA pela razão entre a soma nominal das dotações identificadas nas LOAs e o valor global do respectivo PPA, multiplicada por 100. Para o PPA 2024–2027, a proporção foi considerada parcial, pois as dotações disponíveis abrangem somente os exercícios de 2024 e 2025.
Cada documento contribuiu de forma distinta: o PPA revelou a visão estratégica de longo prazo; a LOA operacionalizou as prioridades por meio da alocação de recursos financeiros; e o PES evidenciou o compromisso setorial da saúde com a temática.


RESULTADOS

Em consulta feita aos documentos oficiais de planejamento orçamentário, verificou-se informações de que o governo baiano destinou cerca de R$ 19,2 bilhões para investimentos entre 2019 e 2022, com destaque para a área social, contemplada com grande parte dos investimentos (R$ 4,4 bilhões), direcionados para educação, saúde e segurança pública, em 2022 22. De igual modo, foi possível verificar o foco de atenção e a existência de recursos para a promoção da cultura de paz nessas áreas, a partir da análise dos dados coletados nos PPAs, LDOs e LOAs do período estudado.
Com isso, a análise dos dados contidos no PPA, conforme Quadro 1, mostra o comportamento da inclusão da pauta da cultura de paz ao longo dos anos, em diferentes órgãos: Secretaria da Educação (SEC), Secretaria da Segurança Pública (SSP), Secretaria de Saúde da Bahia (SESAB) e Secretaria de Justiça e Direitos Humanos (SJDH).

Quadro 1

No atual PPA, destaca-se a defesa do Programa Bahia pela Paz, que se associa aos esforços para o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a prevenção da violência, promoção da cultura de paz e redução da violência letal 22.
Entre os esforços, a análise dos documentos permite localizar outras iniciativas e compromissos associados a correntes de pensamento defensoras da promoção da cultura de paz, como as práticas comunitárias de justiça restaurativa, ampliando a responsabilidade para diferentes órgãos como o Tribunal de Justiça da Bahia (TJBA), a Secretaria de Justiça, Direitos Humanos e Desenvolvimento Social (SJDHDS) – a atual SJDH apenas –, a Secretaria da Segurança Pública (SSP), a Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM), a Defensoria Pública do Estado da Bahia (DPE), a Secretaria da Educação (SEC), a Secretaria de Administração Penitenciária (SEAP) e a Secretaria de Saúde da Bahia (SESAB), conforme Quadro 2.

Quadro 2
A análise do planejamento do governo, sob a perspectiva do Modelo do Equilíbrio Pontuado, de acordo com as discussões de Capella 15, mostra que a atenção dada à cultura de paz obedece a uma lógica incremental, porém dispersa e com pouca articulação, em diferentes áreas ao longo dos anos, passando pela educação (2008 a 2011), segurança pública (2012 a 2019) e chegando à saúde no período de 2020 a 2023. Constata-se, ainda, a baixa atenção dada à temática na pauta da promoção da saúde, o que pode ser verificado em outros documentos, como o PES, conforme Quadro 3.

Quadro 3

Ao analisar os Planos Estaduais de Saúde, verifica-se que o tema não aparece no período de 2008 a 2019, mas apresenta-se de modo consonante ao PPA 2020-2023, com menção indicando a implantação de estratégias para a promoção da cultura de paz e não violência no trabalho nas unidades de saúde, através de cursos de aperfeiçoamento e outras medidas. Em consulta ao Relatório Anual de Gestão 2023, constatou-se o cumprimento da meta no que se refere à oferta de 40 vagas para trabalhadores da rede SESAB para se aperfeiçoarem sobre a cultura de paz no trabalho. Nessa ação, foram realizadas 37 inscrições, tendo 31 trabalhadores concluído o curso 22. Embora o PPA 2024-2027 não inclua tema na pauta da saúde, a temática é mencionada no PES 2024-2027 sob uma perspectiva ampliada com foco na promoção da saúde, não havendo outros desdobramentos.
Para complementar o recorte analítico, além da verificação das informações nos instrumentos de planejamento e de regulação do orçamento público, foram coletados os dados nas LOAs, organizando-os por órgãos de responsabilidade – Secretaria da Educação (SEC), Ministério Público (MP), Secretaria da Segurança Pública (SSP) e Assessoria de Planejamento e Gestão (APG) –, projetos, atividades e seus respectivos recursos, de 2008 a 2025, conforme Quadro 4.

Quadro 4


As informações levantadas nas LOAs destacam a atenção dada à promoção da cultura de paz com foco e alocação de recurso destinados à área da educação, no período de 2008 a 2012. Houve uma ruptura em 2013 e 2014, não havendo menção ao tema. A partir de 2015, o recurso passou a ser alocado em atividades do MP: destinado para o Sistema de Defesa Social (SDS), de 2015 a 2025; de 2026 a 2019, no combate a crimes cibernéticos; de 2016 a 2025, no combate ao crime e às organizações criminosas. A alocação de recursos para a área da segurança pública ocorreu no período de 2021 a 2025, dentro do programa geração da paz, que passou a contar com a participação da APG, a partir de 2024. Nas LOAs analisadas, não houve direcionamento de recurso especificamente para a promoção da cultura de paz na área da saúde.
O Gráfico 1 mostra a atenção dada à temática na perspectiva de recorte longitudinal, evidenciando uma dispersão e queda no nível de alocação de recursos.

Gráfico 1
A análise do conteúdo consistente nas LOAs permite verificar a presença de maior percentual de recurso alocado no ano de 2009, com valor estimado de R$ 21.273.274, voltado para o desenvolvimento da cultura de paz na rede pública de ensino e implantação do Projeto Escola Aberta para a Cidadania. De 2010 a 2012, o Gráfico 1 mostra uma tendência de queda no orçamento, culminando com uma total ausência de alocação de recurso em 2013 e 2014. Após o período de ruptura, o tema recebe novo foco de atenção, sob a responsabilidade do MP a partir de 2015, com investimento de R$ 1.461.699 no projeto de Sistema de Defesa Social e Segurança Pública, R$ 2.116.816 para o Combate à Organização Criminosa e à Criminalidade e com um valor menor (R$ 229.014) para o Combate ao Crime Cibernético.
A partir de 2021, sob a responsabilidade da SSP, foram alocados com valores alocados R$ 302.417, para promoção do Programa Geração da Paz, representando, portanto, menos de 1,5% em relação ao recurso empregado na área da educação em 2009.
Fazendo interface entre o Gráfico 1 e o Quadro 4, é possível avaliar a alocação orçamentária total (PPA) e a soma das aplicações diretas na Cultura de Paz (LOA) para diferentes gestões no período de 2008 a 2027, com valores expressos em Reais (R$), considerando o valor global destinado pelos governadores na respectiva agenda, conforme descrição adiante:
1. Gestão Jaques Wagner
1.1. Período 2008 a 2011: O orçamento total do PPA foi de R$ 102.702.966.048,00. As aplicações diretas na cultura de paz identificadas nas LOAs totalizaram R$ 17.988.103,00 em valores nominais e R$ 42.760.113,15 em preços de dezembro de 2025, correspondendo a 0,0175% do orçamento global do PPA.
1.2. Período 2012 a 2015: O orçamento total do PPA aumentou para R$ 143.060.000.000,00. As aplicações diretas na cultura de paz somaram R$ 2.770.000,00 em valores nominais e R$ 5.656.493,20 em preços de dezembro de 2025, equivalentes a 0,0019% do orçamento global do PPA.
2. Gestão Rui Costa
2.1. Período 2016 a 2019: O orçamento total do PPA atingiu R$ 188.335.370.000,00. As aplicações diretas na cultura de paz totalizaram R$ 473.000,00 em valores nominais e R$ 701.418,70 em preços de dezembro de 2025, correspondendo a 0,00025% do orçamento global do PPA, a menor participação entre os períodos analisados.
2.2. Período 2020 a 2023: O orçamento total do PPA foi de R$ 103.594.541.712,00. As aplicações diretas na cultura de paz totalizaram R$ 1.449.000,00 em valores nominais e R$ 1.726.591,67 em preços de dezembro de 2025, equivalentes a 0,0014% do orçamento global do PPA.
3. Gestão Jerônimo Rodrigues
3.1. Período 2024 a 2027: O orçamento total previsto no PPA é de R$ 149.945.185.000,00. Nos dois primeiros exercícios disponíveis (2024 e 2025), as aplicações diretas na cultura de paz somaram R$ 1.503.000,00 em valores nominais e R$ 1.533.629,40 em preços de dezembro de 2025. Esse montante parcial corresponde a 0,0010% do orçamento global quadrienal previsto, não sendo diretamente comparável aos percentuais dos períodos completos.
As proporções evidenciam que a cultura de paz ocupou parcela residual dos orçamentos globais dos PPAs em todos os períodos. A participação caiu de 0,0175%, em 2008–2011, para 0,0019%, em 2012–2015, e alcançou 0,00025%, em 2016–2019. No quadriênio 2020–2023, houve recuperação para 0,0014%, ainda muito abaixo da proporção observada no primeiro período. Em valores constantes, as aplicações diminuíram 86,8% entre os dois governos de Jaques Wagner e 87,6% entre 2012–2015 e 2016–2019; posteriormente, aumentaram 146,2% no período 2020–2023 em relação ao quadriênio imediatamente anterior.
Nos exercícios de 2024 e 2025, o valor deflacionado acumulado corresponde a 63,2% do total aplicado, em preços constantes, nos oito anos da gestão Rui Costa. Esse resultado deve ser interpretado como parcial, pois o PPA 2024–2027 ainda não foi integralmente executado. A retomada das dotações coincide com a inclusão do Programa Bahia pela Paz no planejamento estadual, mas os dados orçamentários disponíveis não permitem atribuir exclusivamente a esse programa o aumento observado.
No PPA, a cultura de paz foi mencionada uma vez em 2008, duas vezes em 2012, uma vez em 2016, seis vezes em 2020 e três vezes em 2024, totalizando-se 13 menções; a justiça restaurativa foi mencionado uma vez em 2012, duas vezes em 2016, nove vezes em 2020 e uma vez em 2024, totalizando-se 13 menções. No PES, a cultura de paz foi mencionada seis vezes em 2020 e uma vez em 2024, totalizando-se sete menções; não houve menção à justiça restaurativa no PES em nenhum dos anos analisados. Na LDO, a cultura de paz foi mencionada uma vez em 2024; a justiça restaurativa foi mencionada três vezes em 2024.
Entre os documentos, a análise da LOA possibilitou constatar como a agenda administrativa tem direcionado a sua atenção à temática a partir do aumento de menções em relação aos demais documentos: a cultura de paz foi mencionada duas vezes em 2008, duas vezes em 2009, duas vezes em 2010, duas vezes em 2011, uma vez em 2012, uma vez em 2015, três vezes em 2016, três vezes em 2017, três vezes em 2018, três vezes em 2019, duas vezes em 2020, três vezes em 2021, três vezes em 2022, três vezes em 2023, três vezes em 2024 e três vezes em 2025, totalizando-se 39 menções; não houve menção à justiça restaurativa na LOA em nenhum dos anos analisados.
Ao analisar o número de menções ao tema, a partir do cruzamento dos dados, observa-se que o período de maior alocação orçamentária na pauta foi acompanhado de baixa atenção ao tema no que diz respeito ao número absoluto das menções. Com efeito, de 2008 a 2011, enquanto o investimento total foi de R$ 17.988.103,00, o tema foi mencionado no PPA apenas uma vez, com oito menções na LOA e nenhuma menção na LDO, referente ao mesmo período. Já nos dois quadriênios subsequentes, quando foi investido menos de 10% na pauta, em relação aos dois quadriênios anteriores, obteve-se mais de 230% de aumento das menções ao tema na agenda governamental.
No que concerne às práticas de construção de paz da justiça restaurativa, anota-se que elas aparecem apenas no PPA e na LDO, não sendo mencionadas na LOA nem no PES. Os PPAs de 2016 a 2023 assinalaram um aumento de 1100% nas citações ao tema em relação ao período de 2008 a 2015. Fazendo um paralelo com o primeiro mandato de governo, Rui Costa (PT) abre uma vantagem de 200% frente ao seu antecessor, e de 100% em comparação ao seu sucessor. Em todo o período, cultura de paz e práticas de justiça restaurativa somente foram mencionadas nas LDOs do quadriênio 2020-2023. Foi nesse mesmo período que a cultura de paz passou a ser mencionada no PES, como pauta da saúde do trabalhador da rede da SESAB.
Embora o tema não tenha sido contemplado como pauta específica no campo da saúde, nos atuais instrumentos de planejamento do governo baiano, o PES 2024-2027 abordou a temática como pauta da promoção da saúde, no enfrentamento às altas taxas de morbimortalidade por causas externas.
Os resultados da pesquisa mostram a importância de compreender os períodos de mudança e estabilidade na formação da agenda governamental, aprofundar-se no conhecimento sobre o processo de formulação das políticas públicas, permitindo uma visão mais ampla das alterações que ocorrem, da participação dos diversos atores envolvidos, de suas concepções e valores, e da própria execução das políticas, conforme ensina Capella 15. No caso da cultura de paz e das práticas associadas, como a justiça restaurativa, a teoria de Baumgartner e Jones 14 desvela que a temática se apresenta como um componente transversal, integrante de projetos, ações e iniciativas de programas ligados às políticas públicas de diferentes áreas.

DISCUSSÃO
O conjunto de achados revela um descompasso importante entre a visibilidade da cultura de paz nos documentos de planejamento e a efetivação de ações estruturadas e contínuas, sobretudo no campo da promoção da saúde. A análise longitudinal da cultura de paz na Bahia revela uma dinâmica amparada nos pressupostos da Teoria do Equilíbrio Pontuado, evidenciando como o processamento de informações e os arranjos institucionais moldam as prioridades governamentais. O padrão predominantemente incremental observado na maior parte da série histórica (2008-2023) reflete o que Baumgartner e Jones 14 definem como a inércia dos sistemas políticos, onde as decisões são pautadas por pequenos ajustes marginais em relação ao status quo anterior.
Essa estabilidade prolongada é sustentada por dois fatores críticos identificados por Capella 15: a racionalidade limitada dos gestores e o atrito institucional. Em um cenário de recursos escassos, a atenção torna-se o recurso mais disputado, forçando os tomadores de decisão a priorizarem gastos fixos e agendas setoriais já consolidadas em detrimento de temas transversais como a cultura de paz. Na Bahia, essa inércia institucional manifestou-se na dificuldade de integrar a pauta ao setor saúde, que historicamente mantém o foco na assistência hospitalar.
Contudo, o estudo anotou pontuações, formalizadas por mudanças bruscas de atenção, a partir de novos enquadramentos do problema. O primeiro momento verificado (2008-2011) evidencia uma mudança na imagem da política 14, em que a cultura de paz estava vinculada à Educação (SEC). A partir de 2015, ocorre um deslocamento dessa imagem para o campo da Segurança Pública (SSP), capturada pela lógica do controle da violência e do crime no âmbito do “Pacto pela Vida”, com reduzida articulação com determinantes sociais mais amplos que caracterizam a saúde como direito humano e como produção social, alinhada aos pressupostos da saúde coletiva. Para Baumgartner e Jones 14, a redefinição de uma imagem política é estratégica para mobilizar o macrossistema político e desestruturar monopólios de política anteriores.
O segundo momento de pontuação ocorre na transição para o governo Jerônimo Rodrigues (2024), configurando a abordagem apresentada por Capella 15 sobre o turnover de atores no fluxo político. Nessa concepção, a mudança na chefia do Executivo abriu uma “janela de oportunidade” para o processamento de novas informações sobre os índices alarmantes de morbimortalidade por causas externas no estado. A inclusão do Programa Bahia pela Paz sinaliza um pico de atenção orçamentária (com aumento nominal de dotações), embora ainda enfrente a resistência de estruturas burocráticas rígidas.
Os estudos de Capella, Brasil e Sudano 5 reforçam que temas como a cultura de paz sofrem com a escassez de atenção, sendo sistematicamente secundarizados no orçamento da saúde frente a outras subfunções. A fragmentação da pauta entre SEC, SSP e SESAB demonstra a ausência de um monopólio de política intersetorial, mantendo a agenda vulnerável a oscilações conjunturais e impedindo que a paz se consolide como um pilar estruturante da promoção da saúde. Conforme aponta a teoria de Baumgartner e Jones 14, embora pontuações gerem surtos de atividade, a tendência de longo prazo é o retorno ao equilíbrio incremental, a menos que novos arranjos institucionais garantam a sustentabilidade da atenção e dos recursos.
A baixa prioridade orçamentária atribuída à cultura de paz, mesmo quando presente no discurso político-administrativo, demonstra que o tema segue como pauta periférica e de baixa competição na arena decisória estadual. A oscilação brusca de investimentos ao longo dos anos reforça a influência de agendas conjunturais e de mudanças de governo, indicando fragilidade institucional para sustentar políticas de continuidade, amoldando-se aos pressupostos teóricos do Equilíbrio Pontuado.
Nesse contexto, compreende-se que a inércia do estado, em institucionalizar a cultura de paz como um elemento prioritário nas políticas públicas de saúde, impede a integração efetiva de práticas intersetoriais, cruciais para a construção de ambientes promotores de saúde e equidade 23. Isso se manifesta na dificuldade em conciliar as agendas setoriais preexistentes com a implementação de políticas intersetoriais, comprometendo a sustentabilidade das ações e a articulação entre os diversos atores envolvidos 24. Consequentemente, observa-se uma fragmentação das políticas, na qual cada setor atua de forma isolada, sem a sinergia necessária para abordar os determinantes sociais da saúde de maneira abrangente e coerente 25.
Outro aspecto relevante refere-se à tardia incorporação do tema no setor saúde, apenas a partir do quadriênio 2020–2023, o que sugere que a aproximação entre cultura de paz e promoção da saúde ainda se encontra em estágio inicial no estado. A limitada integração intersetorial observada nas ações programáticas enfraquece a construção de ambientes seguros, saudáveis e participativos nos territórios, contrariando os princípios da promoção da saúde defendidos em políticas nacionais e internacionais 26.
A ausência de mecanismos robustos para a coordenação interinstitucional e para o empoderamento comunitário perpetua ciclos de descontinuidade e ineficácia, apesar do reconhecimento crescente da necessidade de abordagens intersetoriais para a promoção da saúde 26. A promoção da saúde tem sido historicamente concebida como um campo que exige a superação de abordagens setoriais, enfatizando a interconexão dos determinantes sociais, econômicos e culturais na saúde das populações 23.
A ausência de direcionamento explícito de recursos financeiros para iniciativas de cultura de paz no âmbito da saúde evidencia também uma lacuna na compreensão institucional do tema como componente estruturante das práticas em saúde coletiva. Investimentos contínuos e monitoramento sistemático poderiam favorecer políticas de promoção da saúde orientadas pela defesa da vida e pela redução das vulnerabilidades que produzem conflitos nos diversos espaços sociais.
Dessa forma, reforça-se a necessidade de institucionalização da cultura de paz como eixo estratégico da agenda governamental da saúde na Bahia, com ênfase na transversalidade, intersetorialidade e participação social.




CONCLUSÃO

O estudo demonstrou que a cultura de paz foi incorporada de forma gradual e descontínua na agenda administrativa estadual da Bahia entre 2008 e 2025. A análise dos instrumentos de planejamento e orçamento indica que a pauta esteve mais fortemente associada à educação e à segurança pública, alcançando o setor saúde de modo tardio e ainda pouco estruturado. À luz do modelo do Equilíbrio Pontuado, os achados sugerem uma trajetória incremental, marcada por deslocamentos institucionais, baixa estabilidade orçamentária e limitada consolidação como eixo da promoção da saúde. Como limitação, destaca-se que a análise integralmente a implementação das ações nos territórios. Estudos futuros podem aprofundar a execução das políticas, a participação dos atores institucionais e os efeitos concretos das iniciativas de cultura de paz na saúde coletiva.
O estudo evidenciou que, embora a cultura de paz tenha sido progressivamente incorporada nos documentos de planejamento da administração estadual baiana desde 2008, sua priorização no campo da promoção da saúde permanece limitada. Os resultados demonstram um predomínio da articulação do tema com a segurança pública e uma frágil integração intersetorial, com reduzida alocação orçamentária voltada a ações estruturantes em saúde.
A análise, sustentada pela perspectiva do Equilíbrio Pontuado, indica que a inclusão da cultura de paz na agenda governamental ocorre de forma incremental e sujeita a descontinuidades, revelando vulnerabilidades na institucionalização do tema como componente da saúde coletiva.
Conclui-se que a efetivação da cultura de paz na saúde requer o fortalecimento de políticas contínuas e intersetoriais, com financiamento adequado, mecanismos de monitoramento e participação social ampliada. Investir nessa pauta significa avançar na promoção da saúde, na prevenção das violências e na construção de ambientes mais seguros e equitativos para a população baiana.

REFERÊNCIAS
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