Abstract(resumo):

Este artigo analisa as transformações discursivas atribuídas à Atenção Primária à Saúde/Atenção Básica nas Conferências Nacionais de Saúde, articulando os ciclos conferenciais aos principais marcos normativos federais da APS/AB no Brasil entre 2003 e 2025. Trata-se de estudo qualitativo documental, baseado na análise de conteúdo categorial temática dos relatórios finais da 12ª à 17ª Conferências Nacionais de Saúde, complementada pela observação de aproximações histórico-discursivas com a PNAB 2006, PNAB 2011, PNAB 2017, o Programa Previne Brasil e o ciclo recente de revisão normativa. A análise identificou cinco ciclos históricos de reconfiguração da APS: expansão territorial-comunitária; coordenação sistêmica e regionalização; inflexão gerencial-flexibilizadora; financeirização e re-politização democrática; e reconstrução territorial-democrática em aberto. Os resultados indicam que a APS se desloca de estratégia de reorganização assistencial e ampliação do acesso para infraestrutura territorial, comunitária e democrática do Estado social brasileiro. O deslocamento envolve mudanças na função da Estratégia Saúde da Família, dos Agentes Comunitários de Saúde, da territorialização, da governança, da equidade e da participação social.

Keywords(palavra-chave):

Atenção Primária à Saúde; Atenção Básica; Conferências Nacionais de Saúde; Sistema Único de Saúde; Participação Social; Política de Saúde.

Content(conteúdo):

INTRODUÇÃO
A Atenção Primária à Saúde (APS) ocupa posição estratégica na organização dos sistemas de saúde desde a Conferência Internacional sobre Cuidados Primários de Saúde, realizada em Alma-Ata, em 1978. Naquele contexto, a APS foi formulada não apenas como arranjo técnico-organizacional dos serviços, mas como projeto político vinculado à saúde como direito humano, à universalidade, à integralidade, à participação comunitária, à ação intersetorial e à redução das desigualdades sociais. Desde então, porém, a APS permaneceu como categoria conceitualmente disputada, oscilando entre formulações seletivas, focalizadas e racionalizadoras de custos, e concepções abrangentes, territorializadas e orientadas à construção de sistemas públicos universais.
No plano internacional, a literatura consolidou atributos clássicos da APS, como primeiro contato, longitudinalidade, integralidade e coordenação do cuidado. Entretanto, no contexto latino-americano, especialmente no campo da Saúde Coletiva, a APS passou a incorporar dimensões mais amplas, relacionadas às determinações sociais da saúde, à participação social, à democratização do Estado e à produção de cidadania em sociedades marcadas por desigualdades estruturais. Assim, a APS deixou de ser compreendida apenas como nível assistencial ou estratégia racionalizadora da atenção e passou a ser concebida também como tecnologia política de territorialização do cuidado, mediação comunitária e sustentação cotidiana do direito à saúde1,2.
No Brasil, a trajetória da APS esteve profundamente articulada ao processo histórico da Reforma Sanitária Brasileira e à constituição do Sistema Único de Saúde (SUS). A Constituição Federal de 1988 reconheceu a saúde como direito universal e dever do Estado, estabelecendo as bases institucionais de um sistema público nacional orientado pelos princípios da universalidade, integralidade, equidade, descentralização e participação social. Nesse percurso, a atenção básica adquiriu progressiva centralidade na reorganização do modelo de atenção, sobretudo a partir da expansão do Programa Saúde da Família, posteriormente consolidado como Estratégia Saúde da Família (ESF) 3,4.
A própria relação entre Atenção Primária à Saúde e Atenção Básica, contudo, nunca se estabilizou de modo inteiramente homogêneo no debate brasileiro. Parte da literatura compreende a Atenção Básica como expressão nacional da APS em um sistema universal; outra parte destaca sua especificidade histórica, associada ao projeto político da Reforma Sanitária, à territorialização do cuidado, à participação social, à presença comunitária e à construção de um sistema público em contexto periférico e desigual. Desse modo, a tensão entre APS e Atenção Básica não se reduz a uma divergência terminológica, mas expressa diferentes concepções sobre modelo de atenção, papel do Estado, organização territorial do cuidado e função social do SUS4,5.
Ao longo da trajetória do sistema, essas disputas tornaram-se visíveis nas diferentes formulações da Política Nacional de Atenção Básica, nas tensões entre modelos territorializados e arranjos mais flexíveis de organização da atenção, nas mudanças do financiamento federal, na redefinição das funções da ESF e no lugar atribuído aos Agentes Comunitários de Saúde na estrutura do sistema5-8. Mais recentemente, processos como a ampliação da racionalidade regulatória, a intensificação de mecanismos de monitoramento e desempenho, a pandemia de Covid-19 e o aprofundamento das desigualdades sociais recolocaram novas questões sobre o papel político, territorial e democrático da APS no SUS7,9,10.
Nesse contexto, as Conferências Nacionais de Saúde (CNS) constituem fonte privilegiada para analisar os sentidos historicamente atribuídos à APS11-13. Mais do que eventos participativos isolados ou registros administrativos de deliberação, as conferências condensam disputas, pactuações e projetos de sistema formulados por diferentes sujeitos coletivos no interior da institucionalidade participativa do SUS. Ao reunir usuários, trabalhadores, gestores, movimentos sociais e entidades da sociedade civil, as CNS permitem observar como diferentes conjunturas históricas reconfiguram concepções sobre direito à saúde, modelo de atenção, financiamento, território, equidade, democracia sanitária e papel do Estado11,14,15.
Grande parte da literatura sobre APS no Brasil tem privilegiado documentos normativos, políticas ministeriais, modelos organizacionais, indicadores de desempenho, financiamento e experiências de implementação da Estratégia Saúde da Família5-8. Paralelamente, os estudos sobre as Conferências Nacionais de Saúde concentram-se, em geral, em conferências específicas, na dinâmica da participação social, no controle social e nos debates sobre democracia sanitária11,12,15-17. Embora fundamentais, essas abordagens raramente tomam as CNS como série histórica capaz de revelar transformações progressivas nas racionalidades políticas, territoriais, regulatórias e democráticas atribuídas à APS ao longo da trajetória recente do SUS.
A lacuna que orienta este estudo situa-se precisamente nesse ponto. Ainda são relativamente escassas investigações voltadas à reconstrução longitudinal dos sentidos atribuídos à APS nas Conferências Nacionais de Saúde. Ao tomar as CNS como corpus documental, o artigo desloca o olhar das normativas ministeriais para os processos participativos de produção histórica da APS, compreendendo as conferências como arquivo histórico-democrático das disputas sobre a atenção primária no SUS. Esse enfoque permite analisar não apenas o que se deliberou sobre APS em cada conferência, mas como sua função política, territorial, organizativa e democrática foi sendo progressivamente transformada.
Partindo desse problema, este estudo teve como objetivo analisar longitudinalmente as transformações discursivas da Atenção Primária à Saúde nas 12ª, 13ª, 14ª, 15ª, 16ª e 17ª Conferências Nacionais de Saúde. De modo complementar, buscou-se explorar aproximações histórico-discursivas entre os ciclos conferenciais e os principais marcos normativos da APS/AB no período, especialmente as reformulações da Política Nacional de Atenção Básica e as mudanças recentes no financiamento federal da atenção primária.
A hipótese interpretativa que orienta a análise é que a APS se transforma progressivamente, nas CNS, de estratégia de reorganização assistencial e expansão do acesso em infraestrutura territorial democrática do Estado social brasileiro. Essa transformação não ocorre de forma linear ou homogênea, mas por meio de disputas, inflexões e reconfigurações sucessivas que ampliam a densidade territorial, regulatória, política, comunitária e democrática atribuída à APS no interior do projeto político-sanitário do SUS.

METODOLOGIA
Trata-se de estudo qualitativo documental, de natureza longitudinal comparativa, baseado na Análise de Conteúdo Categorial Temática segundo Laurence Bardin18. O corpus da pesquisa foi constituído pelos Relatórios Finais da 12ª, 13ª, 14ª, 15ª, 16ª e 17ª Conferências Nacionais de Saúde (CNS), compreendidas neste estudo não apenas como registros institucionais, mas como espaços históricos de produção política do SUS e de disputa discursiva sobre a Atenção Primária à Saúde (APS) 19-24.
A escolha das conferências como corpus documental fundamentou-se em sua centralidade na institucionalidade participativa da saúde brasileira e em sua capacidade de condensar, em diferentes conjunturas históricas, debates sobre modelo de atenção, organização do sistema, financiamento, territorialização, participação social, democracia sanitária e papel do Estado. A seleção da 12ª à 17ª CNS permitiu acompanhar longitudinalmente as transformações recentes da APS ao longo de diferentes contextos políticos e institucionais do SUS.
A análise foi desenvolvida em duas etapas articuladas. Inicialmente, realizou-se análise intra-documental de cada conferência, buscando identificar como a APS era formulada em cada relatório. Posteriormente, procedeu-se à estabilização longitudinal das categorias analíticas, permitindo comparar deslocamentos históricos, permanências e reconfigurações das funções atribuídas à APS nas diferentes CNS.
A pré-análise envolveu leitura flutuante integral dos relatórios, reconhecimento da estrutura documental e identificação preliminar de núcleos temáticos relacionados à APS. Nessa etapa, foram utilizados como descritores exploratórios termos como “Atenção Primária à Saúde”, “Atenção Básica”, “Estratégia Saúde da Família”, “ESF”, “PNAB”, “ACS”, “território”, “regionalização”, “equidade”, “participação social”, “financiamento”, “vigilância” e “democracia”. Entretanto, a análise não se restringiu à incidência lexical desses termos. A enumeração foi utilizada apenas como apoio exploratório para localização inicial de unidades de sentido no corpus.
A unidade de registro adotada correspondeu a proposições normativas, diretrizes, formulações programáticas ou trechos discursivos que atribuíssem funções territoriais, organizativas, políticas, regulatórias, democráticas ou comunitárias à APS. A unidade de contexto foi composta pelas diretrizes, propostas, moções, apresentações, eixos temáticos e textos introdutórios dos relatórios das conferências.
Na etapa de exploração do material, procedeu-se à extração das unidades de registro e à codificação aberta do corpus. Os códigos iniciais foram produzidos a partir de recorrências semânticas identificadas nos documentos, incluindo, entre outros, “reorganização assistencial”, “coordenação territorial”, “regionalização”, “governança regulatória”, “monitoramento”, “democracia sanitária”, “participação social”, “equidade interseccional”, “reconstrução territorial” e “proteção da vida”. Posteriormente, os códigos foram agrupados por convergência temática e função analítica, permitindo a construção progressiva das categorias.
A análise longitudinal não buscou apenas comparar temas recorrentes entre as conferências, mas reconstruir transformações históricas nos sentidos atribuídos à APS ao longo da trajetória recente do SUS. O foco analítico concentrou-se especialmente nos deslocamentos das funções políticas, territoriais, regulatórias e democráticas da APS, observando permanências, inflexões e mudanças de racionalidade entre as diferentes CNS.
A estabilização longitudinal das categorias foi organizada em sete eixos comparativos: função histórica da APS; territorialização; papel da Estratégia Saúde da Família; papel dos Agentes Comunitários de Saúde; governança da APS; APS e democracia; e APS e equidade. Esses eixos foram construídos a partir da recorrência e da convergência das categorias produzidas nas análises intra-documentais.
As inferências analíticas não decorreram exclusivamente da frequência de ocorrência dos termos no corpus, mas da convergência semântica entre categorias, da posição estratégica dos temas nos documentos e da transformação histórica das funções atribuídas à APS ao longo das conferências. Dessa forma, buscou-se evitar a redução da análise qualitativa à mera quantificação lexical, privilegiando a interpretação contextual e histórica dos sentidos produzidos nas CNS.
Além da análise longitudinal das conferências, o estudo incorporou observação exploratória das aproximações histórico-discursivas entre as CNS e os principais ciclos normativos da APS brasileira, especialmente a PNAB 200625, a PNAB 201126, a PNAB 201727 e as mudanças associadas ao Programa Previne Brasil28.
Não se buscou estabelecer relação causal direta entre conferências e normativas, mas identificar convergências temáticas, sedimentações discursivas, reprocessamentos políticos e possíveis movimentos de circulação entre institucionalidade participativa e institucionalidade normativa na trajetória recente da APS no SUS10,13,29.
Foi utilizada ferramenta de inteligência artificial generativa como apoio auxiliar ao processo analítico e redacional da pesquisa, especialmente nas etapas de organização preliminar do corpus documental, sistematização de categorias, apoio à codificação temática, comparação longitudinal entre documentos e revisão textual.

RESULTADOS
Ao analisar longitudinalmente as 12ª à 17ª CNS, este estudo buscou compreender como diferentes sujeitos políticos – usuários, trabalhadores, gestores, movimentos sociais e entidades da sociedade civil – produziram e disputaram historicamente os sentidos atribuídos à APS no interior do projeto político-sanitário brasileiro. Mais do que identificar diretrizes específicas sobre Atenção Básica ou Estratégia Saúde da Família, a análise buscou compreender como as conferências ampliaram progressivamente a densidade territorial, política, democrática e comunitária atribuída à APS ao longo da trajetória recente do SUS.
A análise longitudinal das 12ª à 17ª Conferências Nacionais de Saúde permitiu identificar cinco ciclos históricos de circulação entre a institucionalidade participativa das CNS e a institucionalidade normativa da APS/AB. Esses ciclos expressam diferentes racionalidades político-institucionais atribuídas à atenção primária no SUS, articulando expansão territorial-comunitária, coordenação sistêmica, inflexão gerencial-flexibilizadora, financeirização regulatória e reconstrução territorial-democrática. A Figura 1 sintetiza essa periodização histórica e a relação entre conferências, normativas federais e ciclos de reconfiguração da APS.
A periodização apresentada na Figura 1 foi detalhada a partir da articulação entre a conferência antecedente, o marco normativo subsequente, a conferência posterior e o movimento histórico predominante em cada ciclo. O Quadro 1 apresenta essa matriz interpretativa, indicando o núcleo da racionalidade da APS em cada momento histórico.
Para além da relação entre conferências e normativas federais, a análise documental revelou deslocamentos progressivos na própria função atribuída à APS nas CNS. Ao longo da série histórica, a APS deixa de aparecer predominantemente como estratégia de reorganização assistencial e expansão do acesso e passa a ser formulada como infraestrutura territorial, democrática e comunitária do SUS. A Figura 2 sintetiza esse deslocamento longitudinal. Esses deslocamentos não ocorreram apenas na formulação geral da APS, mas atravessaram diferentes dimensões analíticas do corpus. A estabilização longitudinal das categorias permitiu organizar os achados em sete eixos: função da APS, territorialização, Estratégia Saúde da Família, Agentes Comunitários de Saúde, governança, democracia e equidade. O Quadro 2 apresenta a evolução desses eixos da 12ª à 17ª CNS.
A comparação entre os eixos analíticos evidencia que a transformação da APS não se limita à ampliação de suas funções assistenciais, mas envolve mudanças mais profundas em sua racionalidade histórica. Para sintetizar esse movimento, o Quadro 3 organiza cada eixo em três momentos: formulação inicial, deslocamento histórico e formulação mais recente.
Em conjunto, os resultados indicam que a APS sofre progressiva ampliação de densidade histórica nas Conferências Nacionais de Saúde. Inicialmente associada à reorganização assistencial, à expansão da cobertura e à territorialização comunitária, ela passa a assumir funções de coordenação sistêmica, governança regional, regulação informacional, mediação democrática e reconstrução territorial da vida coletiva. Essa trajetória não é linear nem homogênea, mas marcada por disputas entre racionalidades territorial-comunitárias, gerenciais, financeirizadas e democrático-participativas, que serão aprofundadas na discussão.

Figura 1: Ciclos históricos entre Conferências Nacionais de Saúde e normativas da APS
Quadro 1: Matriz de ciclos históricos das Conferências Nacionais de Saúde e racionalidades da APS
Figura 2: Deslocamentos históricos da função da APS nas Conferências Nacionais de Saúde
Quadro 2: Transformações históricas da APS nas Conferências Nacionais de Saúde
Quadro 3: Deslocamentos históricos dos sentidos atribuídos à APS nas CNS
DISCUSSÃO
A literatura da Saúde Coletiva tem destacado reiteradamente o papel das conferências na consolidação do controle social e na democratização das políticas públicas de saúde11,12,15-17. Buss16 já identificava, ainda no contexto da 9ª Conferência Nacional de Saúde, a centralidade das conferências na construção democrática da Reforma Sanitária Brasileira. Posteriormente, diferentes autores passaram a enfatizar que as CNS ultrapassam a dimensão meramente institucional e funcionam como espaços de produção política do SUS12-15, nos quais se confrontam distintos projetos de sistema de saúde, concepções de Estado, formas de participação social e modelos de atenção.
Nessa perspectiva, analisar a APS a partir das CNS implica deslocar o foco analítico tradicionalmente centrado em normas ministeriais, diretrizes técnico-gerenciais, instrumentos de gestão, modelos avaliativos ou indicadores de desempenho5,7,9,10,25. Embora essas dimensões sejam indispensáveis para compreender a institucionalização da APS, elas tendem a privilegiar a perspectiva do Estado gestor, da burocracia sanitária e dos dispositivos formais de regulação do sistema. A análise das CNS permite complementar esse enfoque ao evidenciar a APS como construção político-democrática produzida no interior das disputas históricas do SUS.
Ao tomar as Conferências Nacionais de Saúde como corpus privilegiado de análise, este estudo reconhece que os sentidos atribuídos à APS não emergem apenas de formulações técnico-normativas, mas também de processos participativos amplos, nos quais diferentes sujeitos coletivos disputam concepções de território, cuidado, equidade, financiamento, regionalização, participação social e papel do Estado. As CNS funcionam, portanto, como espaços privilegiados de condensação das tensões constitutivas da Reforma Sanitária Brasileira3,11,12,17. Nelas se expressam conflitos entre modelos seletivos e abrangentes de APS, disputas sobre territorialização, debates acerca do financiamento público, diferentes concepções sobre o lugar da Estratégia Saúde da Família e interpretações divergentes sobre o papel da atenção primária na organização do SUS.

Institucionalidade participativa e institucionalidade normativa da APS
A análise longitudinal dos ciclos formados pelas Conferências Nacionais de Saúde e pelas sucessivas reformulações normativas da Atenção Primária à Saúde permite compreender que a trajetória recente da APS brasileira não pode ser interpretada como processo linear, cumulativo ou exclusivamente técnico-administrativo. Ao contrário, o exame articulado entre as CNS e as normativas da Política Nacional de Atenção Básica evidencia um movimento histórico marcado por convergências, inflexões, disputas e reconfigurações sucessivas das racionalidades que organizam a APS no interior do Sistema Único de Saúde5,10,13,29.
Esse movimento demonstra que a APS sofre expansão progressiva de densidade funcional, territorial, regulatória, política e democrática nas Conferências Nacionais de Saúde. Tal expansão não ocorre de forma homogênea, mas expressa mudanças históricas do próprio SUS e das disputas em torno do modelo de atenção. Em diferentes momentos, as conferências antecipam agendas, sedimentam concepções de atenção primária, tensionam inflexões normativas e reprocessam politicamente mudanças institucionais no interior do sistema.
Desse modo, a relação entre conferências e normativas federais não deve ser lida como relação causal direta nem como simples sequência entre deliberação participativa e institucionalização normativa. O que se observa é uma circulação político-discursiva entre institucionalidade participativa e institucionalidade normativa. As CNS, em certos momentos, formulam racionalidades que serão posteriormente absorvidas pelas políticas nacionais; em outros, reagem a inflexões normativas, tensionam seus efeitos ou reconstroem politicamente sentidos da APS em novas conjunturas históricas.

Da expansão territorial-comunitária à coordenação sistêmica da APS
O primeiro ciclo analisado — formado pela 12ª Conferência Nacional de Saúde, pela PNAB de 2006 e pela 13ª CNS — corresponde ao momento de consolidação da APS como estratégia territorial de reorganização do SUS. A 12ª CNS, realizada em 2003, ocorreu em contexto de expansão da Estratégia Saúde da Família e de fortalecimento do projeto universalista do SUS3,9,30 no início dos governos federais pós-Reforma Sanitária. A análise do relatório da conferência demonstrou forte centralidade de categorias relacionadas à reorganização do modelo assistencial, ampliação do acesso, territorialização do cuidado, fortalecimento da ESF e expansão da atenção básica como eixo estruturante do sistema público de saúde.
Embora não seja possível sustentar relação causal direta entre a 12ª CNS e a PNAB de 2006, os dados analisados indicam forte convergência político-discursiva entre ambas. A conferência antecipou e sedimentou elementos que posteriormente seriam institucionalizados pela primeira Política Nacional de Atenção Básica25, especialmente a territorialização, a centralidade da ESF, a adscrição da população e a APS como estratégia de reorganização do modelo assistencial. Nesse sentido, a PNAB de 2006 não aparece como formulação exclusivamente técnico-ministerial, mas como institucionalização normativa de racionalidades já em circulação no espaço democrático-participativo do SUS.
A 13ª CNS, realizada após a publicação da PNAB de 200625, não operou como mera reprodução da política ministerial5,20. Ao contrário, a conferência ampliou e politizou os sentidos da APS, deslocando-a da condição de reorganização assistencial para uma lógica mais complexa de coordenação territorial do cuidado. A análise do relatório identificou crescimento de categorias relacionadas à integração territorial, intersetorialidade, regionalização, coordenação do cuidado e articulação entre diferentes níveis de atenção. O movimento histórico produzido por esse primeiro ciclo sugere dinâmica de circulação entre institucionalidade participativa e institucionalidade normativa, na qual as conferências não apenas antecedem ou legitimam políticas, mas participam da produção histórica das racionalidades da APS.
O segundo ciclo — formado pela 13ª CNS, pela PNAB de 2011 e pela 14ª CNS — aprofunda significativamente a complexificação sistêmica da APS brasileira. A análise longitudinal demonstra que a 13ª CNS já antecipava uma mudança importante na função histórica da atenção primária. A APS deixava progressivamente de aparecer apenas como estratégia de expansão da cobertura e passava a assumir papel de coordenação territorial das Redes de Atenção à Saúde. A conferência enfatizava integração dos serviços, regionalização, continuidade do cuidado, articulação interfederativa e fortalecimento territorial do SUS.
A PNAB de 2011 institucionalizou explicitamente essa racionalidade26. Diferentemente da versão de 2006, a política passou a formular a APS como centro de comunicação e ordenadora das Redes de Atenção à Saúde, consolidando a coordenação do cuidado como núcleo organizador da atenção básica brasileira. A política ampliou substancialmente a densidade organizacional da APS ao incorporar categorias como regionalização, apoio matricial, NASF, longitudinalidade, clínica ampliada, educação permanente, monitoramento e gestão compartilhada do cuidado. Nesse ciclo, a APS passa a ser concebida não apenas como porta de entrada do sistema, mas como infraestrutura operacional das redes regionalizadas de atenção.
A 14ª CNS, realizada após a PNAB de 2011, ampliou ainda mais essa racionalidade sistêmica21,26. A análise do relatório demonstrou crescimento da centralidade atribuída à regionalização, às redes de atenção, à articulação interfederativa e à integração territorial do SUS. A APS passou a ser formulada como infraestrutura regionalizada do sistema público de saúde, assumindo funções crescentemente articuladas à governança territorial das redes. Diferentemente do ciclo anterior, em que predominava a reorganização assistencial, o ciclo 13ª CNS–PNAB 2011–14ª CNS consolidou a APS como eixo estruturador do SUS regionalizado.

Crise política, austeridade e inflexão gerencial-flexibilizadora
A inflexão observada a partir da 15ª CNS precisa ser compreendida à luz da conjuntura política e institucional do período. A literatura recente sobre as conferências destacou o papel da 15ª CNS na defesa do SUS diante do avanço das medidas de austeridade e das ameaças ao financiamento público da saúde. Cortes31 ressaltou o papel decisivo da conferência na defesa do sistema universal. Campos32, ao analisar criticamente a 15ª CNS, chamou atenção para as tensões entre participação social, conjuntura política e capacidade efetiva de incidência das conferências sobre os rumos do sistema de saúde. Gadelha33, por sua vez, enfatizou a relação entre democracia, desenvolvimento e projeto nacional de saúde, atribuindo às conferências papel estratégico na formulação política do SUS.
O terceiro ciclo — composto pela 15ª CNS, pela PNAB de 2017 e pela 16ª CNS — representa, nesse sentido, importante ponto de inflexão histórica na trajetória da APS brasileira. Até então, os ciclos analisados apresentavam predominância de convergência expansiva entre conferências e normativas. A partir de 2017, contudo, emerge tensão significativa entre institucionalidade participativa e institucionalidade normativa.
A 15ª CNS ocorreu em contexto de crescente crise política, econômica e institucional do país22,31-33, marcado por disputas sobre austeridade fiscal, financiamento público e sustentabilidade do SUS. A análise do relatório demonstrou fortalecimento de categorias associadas à defesa do SUS universal, participação social, democracia sanitária, financiamento público, territorialização e fortalecimento da Estratégia Saúde da Família. Nesse contexto, a APS passou a assumir função política mais explícita de sustentação democrática do sistema universal de saúde.
A PNAB de 201727 preservou formalmente grande parte da gramática histórica da APS brasileira, mantendo referências à territorialização, coordenação do cuidado, ordenação das redes, participação social e centralidade da Estratégia Saúde da Família. Entretanto, a análise da normativa revelou mudanças organizacionais importantes que introduziram inflexão gerencial-flexibilizadora na APS. A política ampliou o reconhecimento de equipes de Atenção Básica não organizadas necessariamente pela lógica da ESF, flexibilizou a composição das equipes, relativizou parcialmente a centralidade dos Agentes Comunitários de Saúde e intensificou mecanismos regulatórios relacionados ao monitoramento, gestão de filas, protocolos assistenciais e avaliação de desempenho.
A ruptura produzida pela PNAB de 2017 não ocorreu por abandono explícito da racionalidade territorial-comunitária construída desde 2006, mas por reconfiguração incremental de seus dispositivos organizacionais internos. A APS permaneceu discursivamente vinculada à territorialização e à coordenação do cuidado, mas passou a incorporar de forma mais intensa racionalidades gerenciais, regulatórias e flexibilizadoras. Esse movimento rompe parcialmente a convergência histórica entre conferências e normativas observada nos ciclos anteriores7,10.

Democracia sanitária e resposta político-participativa à inflexão normativa
A literatura sobre a 16ª CNS reforça essa interpretação ao situá-la em um contexto de crise democrática, desfinanciamento das políticas sociais e ameaça à universalidade do SUS34-36. Garcia34 argumenta que a conferência ocorreu em conjuntura marcada por crise democrática e ameaça ao financiamento das políticas sociais. Na mesma direção, Noronha e Castro35 interpretam a 16ª CNS como expressão das disputas em torno do futuro da democracia e do próprio sistema de saúde brasileiro. Bispo Júnior e Morais36 ressaltam que a conferência explicitou a profunda relação entre democracia e saúde, recolocando a participação social no centro das disputas sanitárias contemporâneas.
A 16ª CNS, realizada em contexto de aprofundamento da crise democrática, da austeridade fiscal e do desfinanciamento do SUS, parece operar como resposta político-democrática à inflexão normativa produzida pela PNAB de 20179,23,27,34-36. A análise do relatório identificou crescimento expressivo de categorias relacionadas à democracia sanitária, participação social, defesa constitucional do SUS, equidade, fortalecimento comunitário e resistência ao desmonte das políticas públicas. Nesse momento, a APS deixa progressivamente de aparecer apenas como organizadora das redes e passa a ser formulada como espaço de resistência democrática, proteção social e defesa territorial do SUS.
Esse deslocamento é relevante porque recoloca a APS em uma chave política ampliada. Se a PNAB de 2017 introduziu maior flexibilidade organizacional e reforçou racionalidades gerenciais, a 16ª CNS reprocessou politicamente a APS como base territorial de defesa do SUS, da democracia e da universalidade. A conferência parece funcionar, portanto, como espaço de contraposição participativa a uma inflexão normativa percebida como ameaça à centralidade da ESF7,9,14, ao vínculo territorial e à lógica comunitária da atenção básica brasileira.

Financeirização, Previne Brasil e re-politização democrática da APS
O quarto ciclo — composto pela 16ª CNS, pelo programa Previne Brasil e pela 17ª CNS — aprofunda ainda mais as tensões históricas em torno da APS brasileira. Se a PNAB de 2017 introduziu inflexões gerenciais importantes, o Previne Brasil28 alterou diretamente a lógica de financiamento da atenção primária ao substituir mecanismos predominantemente territoriais e estruturais por financiamento baseado em capitação ponderada, cadastro populacional e pagamento por desempenho.
A análise da normativa demonstrou deslocamento significativo da racionalidade organizadora da APS. Embora o programa preservasse parte da linguagem clássica da atenção primária brasileira — incluindo referências à territorialização, longitudinalidade, coordenação do cuidado e Estratégia Saúde da Família —, o eixo central da política passou a ser regulado por indicadores, desempenho, monitoramento e cálculo financeiro baseado em população cadastrada. O financiamento deixa progressivamente de operar prioritariamente por cobertura territorial universal e passa a depender de mecanismos de cadastramento e performance regulada.
Esse deslocamento produz importante mudança histórica na racionalidade da APS. A atenção primária brasileira, anteriormente organizada predominantemente por territorialização comunitária e responsabilidade sanitária universal, passa a incorporar fortemente lógica financeirizada e performativa. O Previne Brasil representa, nesse sentido, intensificação da racionalidade regulatória já parcialmente introduzida pela PNAB de 2017, convertendo dimensões de vínculo, território e responsabilidade populacional em variáveis mediadas por cadastro, metas, indicadores e desempenho7,9,10,28.
Ao mesmo tempo, a análise sugere que a institucionalidade participativa das conferências reprocessa politicamente esse deslocamento. A 17ª CNS não apenas sucede o Previne Brasil no tempo histórico; ela recoloca em disputa os sentidos da APS diante dos efeitos combinados da financeirização, da pandemia de Covid-19 e do agravamento das desigualdades sociais. Assim, o ciclo 16ª CNS–Previne Brasil–17ª CNS evidencia uma das tensões centrais da trajetória recente da APS: a disputa entre uma racionalidade performativa de financiamento e uma racionalidade territorial-democrática de reconstrução do SUS.

17ª CNS, pós-pandemia e reconstrução territorial da vida coletiva
No ciclo seguinte, a 17ª CNS foi interpretada pela literatura como espaço de reconstrução democrática do SUS após a pandemia de Covid-19. Travassos e Lima37 destacam a potência participativa da 17ª CNS, especialmente pela ampliação das Conferências Livres e pela mobilização social em torno da recomposição das capacidades públicas do sistema37-40. Rizzotto, Costa e Lobato38 interpretam o processo preparatório da conferência como expressão da defesa democrática do SUS frente ao negacionismo, à crise sanitária e ao aprofundamento das desigualdades sociais. Estudos recentes também demonstram como agendas relacionadas à deficiência, equidade e enfrentamento do capacitismo passaram a ocupar maior centralidade nas discussões da 17ª CNS, ampliando a densidade interseccional das deliberações sanitárias40.
A 17ª CNS, realizada após a pandemia de Covid-19, parece responder politicamente ao processo anterior por meio de movimento de reterritorialização e redemocratização da APS. A análise do relatório identificou forte centralidade de categorias relacionadas à reconstrução do SUS, participação social, equidade, fortalecimento dos ACS, enfrentamento das desigualdades, proteção social e reconstrução comunitária da vida coletiva. A APS passa a ser formulada como infraestrutura territorial da reconstrução democrática pós-pandemia, articulando cuidado, participação, proteção social e presença territorial do Estado.
Esse movimento é qualitativamente distinto dos ciclos anteriores. A APS não é apenas reafirmada como porta de entrada, ordenadora das redes ou estratégia de reorganização assistencial. Ela passa a ser enunciada como base territorial de reconstrução social, recomposição de vínculos comunitários, enfrentamento das vulnerabilidades pós-pandêmicas e sustentação democrática do SUS nos territórios. A pandemia, nesse sentido, reorganiza profundamente o significado político da APS: ela deixa de aparecer predominantemente como tecnologia organizacional do sistema e passa a operar como infraestrutura territorial de proteção da vida coletiva.
Diferentemente dos ciclos anteriores, entretanto, o último movimento histórico permanece em aberto. A revisão da PNAB de 2025 ainda não foi reprocessada no interior de uma nova Conferência Nacional de Saúde, já que a 18ª CNS ocorrerá apenas em 2027. Essa condição impede fechamento interpretativo conclusivo do último ciclo, mas também evidencia um dos principais achados da pesquisa: as CNS parecem operar historicamente como espaços de reinterpretação democrática das racionalidades normativas da APS. Mais do que instâncias consultivas ou eventos participativos isolados, as conferências funcionam como mecanismos político-discursivos de estabilização, legitimação, disputa e transformação das racionalidades que organizam a atenção primária no SUS.

Regimes históricos da APS brasileira
A análise longitudinal dos ciclos conferenciais e normativos permite identificar diferentes regimes históricos da APS brasileira. Entre 2003 e 2011, predominou racionalidade territorial-comunitária voltada à expansão da ESF, à territorialização do cuidado, à adscrição populacional, à coordenação do cuidado e à organização regionalizada do SUS1,4,5,19-21. A partir de 2017, emergiu inflexão gerencial-flexibilizadora marcada por ampliação dos dispositivos regulatórios, flexibilização organizacional e relativização parcial da centralidade territorial da ESF5,7,10,27. Posteriormente, com o Previne Brasil, consolidou-se racionalidade financeirizada baseada em desempenho, cadastro, monitoramento e cálculo financeiro5,9,28. Em reação a esse processo, as conferências mais recentes passaram a re-politizar a APS como espaço de democracia sanitária, reconstrução estatal e proteção territorial da vida coletiva.
O conjunto desses achados permite sustentar que a trajetória recente da APS brasileira não pode ser compreendida apenas por análise das normativas ministeriais nem exclusivamente pelas dinâmicas participativas das conferências. O que emerge da análise longitudinal é processo contínuo de circulação histórica entre institucionalidade normativa e institucionalidade participativa, no qual as Conferências Nacionais de Saúde participam ativamente da produção, legitimação, disputa e transformação das racionalidades político-institucionais que organizam a Atenção Primária à Saúde no Brasil.
A sequência histórica também demonstra deslocamentos progressivos nas funções atribuídas à APS: inicialmente formulada como estratégia de reorganização assistencial e expansão da cobertura, a atenção primária passa a operar como coordenação territorial das redes; posteriormente incorpora racionalidades regulatórias e financeirizadas; e, mais recentemente, reaparece como infraestrutura democrática e territorial de reconstrução do SUS pós-pandemia. Essa transformação confirma a hipótese interpretativa de que a APS se desloca, nas CNS, de estratégia de reorganização assistencial para infraestrutura territorial democrática do Estado social brasileiro9,16,17.


CONCLUSÃO
A principal conclusão deste estudo é que as Conferências Nacionais de Saúde produziram, de modo cumulativo e historicamente situado, uma inflexão no modo de formular a APS no SUS. De uma concepção predominantemente assistencial, a APS passa a ser enunciada como organizadora territorial do sistema, infraestrutura das redes de atenção, dispositivo regulatório, espaço de democratização institucional, mecanismo de reconstrução estatal e forma de proteção territorial da vida coletiva. Essa transformação não ocorre de maneira linear ou homogênea, mas expressa disputas, deslocamentos conceituais e mudanças nas racionalidades políticas que orientaram o SUS em diferentes conjunturas.
Nesse percurso, a 17ª Conferência Nacional de Saúde representa o ponto mais sofisticado dessa trajetória histórica, ao formular a APS simultaneamente como proteção da vida, reconstrução comunitária, democracia territorial e sustentação do SUS no contexto pós-pandêmico. A conferência reafirma a APS não apenas como porta de entrada ou estratégia assistencial, mas como infraestrutura pública essencial para recompor vínculos sociais, enfrentar desigualdades, fortalecer a participação social e sustentar a presença do Estado nos territórios.
Assim, a trajetória reconstruída pelas Conferências Nacionais de Saúde demonstra que a APS se transforma progressivamente em uma infraestrutura territorial democrática da vida social brasileira. Sua relevância ultrapassa a organização dos serviços de saúde e alcança a própria capacidade do SUS de produzir cuidado, cidadania, solidariedade, proteção social e democracia nos territórios. Essa conclusão reforça a necessidade de compreender a APS não como componente setorial isolado, mas como uma das bases institucionais mais importantes para a sustentação do direito à saúde e para a reconstrução democrática do Estado brasileiro.
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