Abstract(resumo):

O artigo tem por objetivo analisar a incorporação da Gestão Integral de Risco de Desastres (GIRD) no planejamento estadual do Sistema Único de Saúde (SUS). Trata-se de um estudo documental, qualitativo e exploratório baseado na apreciação dos diagnósticos, diretrizes e ações dos Planos Estaduais de Saúde de Santa Catarina (2007-2027), à luz da literatura de saúde coletiva e da gestão de riscos de desastres. Os resultados indicam incorporação gradual dos desastres como problema de saúde pública, inicialmente restrita à Vigilância em Saúde, com destaque para o Vigidesastres. Observa-se transição de abordagem centrada na resposta a emergências para incorporação do risco como categoria de planejamento, ainda predominantemente setorial e com limitada articulação intersetorial e territorial. Conclui-se que, apesar de avanços, persistem desafios para consolidar abordagem alinhada à GIRD, especialmente quanto à integração com a Atenção Primária à Saúde e outras políticas públicas.

Keywords(palavra-chave):

Desastres; Planejamento em saúde; Vigilância em saúde; Sistema Único de Saúde; Saúde ambiental.

Content(conteúdo):

INTRODUÇÃO

Os desastres socioambientais não constituem eventos naturais isolados, mas expressam processos históricos e estruturais marcados por desigualdades sociais, ocupação desordenada do território, negligência estatal e modelos de desenvolvimento que desconsideram limites ecológicos e sociais1-3. Socialmente produzidos, tendem a aprofundar vulnerabilidades e afetar de forma desproporcional populações historicamente excluídas. Nesta perspectiva, adota-se a concepção de desastre proposta por Mattedi & Butzke1, que o definem como “um evento que impacta a sociedade, surgido de um padrão específico de interação entre um evento natural e uma organização social”. Essa compreensão desloca a análise dos fenômenos naturais para as condições sociais que produzem processos de vulnerabilização e conformam os riscos, constituindo o referencial teórico que orienta este estudo.
A intensificação de eventos climáticos extremos tem sido amplamente documentada pelo Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)4 e pela Organização Meteorológica Mundial (OMM)5, evidenciando aumento da magnitude e da frequência desses fenômenos em diferentes regiões do mundo. No Brasil, igualmente documentada, essa tendência manifesta-se de forma crescente nas diferentes regiões, produzindo impactos humanos, sociais, econômicos e sanitários significativos.
Eventos recentes ilustram a gravidade desse cenário. Em 2023, o Brasil registrou 1.161 desastres, com 132 mortes, mais de 9 mil feridos e cerca de 74 mil desabrigados6. Em 2024, o estado do Rio Grande do Sul foi atingido por enchentes de grandes proporções, com centenas de mortes, destruição de paisagens e infraestrutura urbana e rural, resultando em deslocamento massivo de populações. Os impactos ultrapassaram as perdas materiais imediatas, refletindo-se também nas condições de vida e trabalho (agricultura, comércio, indústria, serviços públicos) da população atingida. Foram registrados 37.004 afastamentos do trabalho por transtornos mentais no estado - a maioria por depressão e ansiedade - evidenciando o efeito prolongado dos desastres sobre a saúde das populações afetadas7.
Em fevereiro de 2026, chuvas intensas atingiram a Zona da Mata mineira, provocando uma das maiores tragédias climáticas recentes no estado de Minas Gerais. O evento resultou em 64 mortes, cerca de 40 desaparecidos e milhares de desabrigados, com bairros destruídos por deslizamentos e inundações8-9. As áreas mais afetadas pelos eventos localizavam-se em territórios socialmente vulnerabilizados, evidenciando a relação entre desigualdades socioespaciais e impactos desproporcionais dos desastres10.
Os exemplos de desastres no território nacional são inúmeros, mas para fins deste texto, apresentaremos dados do estado de Santa Catarina. Este destaca-se como território particularmente vulnerável a eventos extremos, como enchentes, deslizamentos, estiagens, vendavais, granizo e ciclones extratropicais11-12. A recorrência desses eventos, intensificada pelas mudanças climáticas e pela ocupação desordenada do território, evidencia limites das políticas públicas de prevenção e resposta. Enchentes e deslizamentos atingem áreas urbanas densamente ocupadas, enquanto tempestades severas e granizo atingem com frequência municípios do Oeste e Extremo Oeste catarinense, produzindo perdas econômicas e sociais recorrentes13-14.
Em 2025, por exemplo, 48 municípios catarinenses decretaram situação de emergência em decorrência da estiagem, sendo 46 localizados no Oeste e Extremo Oeste, com prejuízos estimados superiores a R$ 1,5 bilhão, impactando diretamente a cadeia agropecuária e o abastecimento de água 13-14. A seca prolongada, associada a fenômenos climáticos como o La Niña, reduziu significativamente os volumes pluviométricos mensais, registrados entre 30 e 40 mm, muito abaixo da média histórica aproximada de 150 mm, comprometendo o abastecimento hídrico, a produção agrícola e as condições de saúde das populações locais13.
Além das perdas humanas e dos danos materiais, econômicos e sociais, os desastres produzem efeitos significativos sobre a saúde das populações atingidas. Entre esses impactos destacam-se o aumento de doenças transmitidas por vetores e pela água, os agravos respiratórios associados à poluição atmosférica e às queimadas, problemas cardíacos decorrente do calor, alergias, a insegurança alimentar, o agravamento de doenças crônicas e os transtornos mentais decorrentes da exposição aos eventos extremos. Evidências nacionais e internacionais indicam aumento de casos de depressão, ansiedade e transtorno de estresse pós-traumático após desastres15-18.
Esses impactos, entretanto, não se distribuem de forma homogênea entre a população. Na perspectiva da vulnerabilidade aos desastres, o risco resulta da interação entre ameaças e processos sociais, econômicos, políticos e territoriais que produzem condições desiguais de exposição, proteção, resposta e recuperação. A vulnerabilidade, portanto, não constitui um atributo inerente aos indivíduos ou aos territórios, mas uma construção social relacionada às desigualdades estruturais e às capacidades institucionais de enfrentamento3. Os impactos dos desastres atingem com maior intensidade grupos socialmente vulnerabilizados, o que reforça a centralidade das desigualdades e do racismo ambiental na produção dos riscos e de seus efeitos sobre a saúde19-20.
Apesar da relevância sanitária e socioambiental dos desastres, sua gestão no Brasil permanece, em grande medida, reativa, fragmentada e concentrada em ações da Defesa Civil, com limitada articulação intersetorial e pouca integração com políticas públicas de proteção social e saúde, diretamente impactadas pelas consequências dos eventos 2-3,21. Essa configuração contrasta com o conceito ampliado de saúde adotado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), que reconhece a saúde como resultado das condições de vida, do trabalho, do ambiente e das relações sociais, e não apenas como ausência de doença22. Essa perspectiva amplia o papel do setor saúde na prevenção, preparação, resposta e recuperação frente aos desastres, exigindo sua inserção estratégica nos processos de planejamento estatal.
Nesse contexto, a Gestão Integral de Risco de Desastres (GIRD) emerge como referencial fundamental ao propor a superação de respostas exclusivamente reativas e emergenciais, incorporando ações contínuas de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação, articuladas no território de forma intersetorial e orientadas por justiça social e ambiental23. Destarte, ainda são incipientes os estudos que analisam sistematicamente como essa abordagem tem sido incorporada aos instrumentos formais de planejamento das políticas sociais em geral, em particular na saúde pública.
A fim de caracterizar a produção acadêmica sobre a interface entre desastres socioambientais, saúde e planejamento público, efetuou-se levantamento bibliográfico em bases nacionais e internacionais como SciELO, Scopus, Web of Science, Google Acadêmico e Portal de Teses e Dissertações da CAPES. Evidenciou-se escassa produção científica sobre planejamento em saúde no contexto da gestão de riscos e desastres. Entre os poucos estudos encontrados, destacam-se o de Quevedo et al.24, que examinou a incorporação dos determinantes sociais da saúde nesses planos, e o trabalho de Faria et al.25, voltado aos Planos Municipais de Saneamento Básico. Ambos apontam lacunas na articulação intersetorial e no enfrentamento de vulnerabilidades estruturais. Os achados reforçam a atualidade e relevância de investigações sobre os instrumentos de planejamento do SUS no contexto dos desastres socioambientais.
Considerando as ideias acima, este artigo teve por objetivo analisar a incorporação da temática dos desastres e dos riscos socioambientais nos Planos Estaduais de Saúde de Santa Catarina (2007-2027), à luz da abordagem da Gestão Integral de Risco de Desastres (GIRD). Busca-se compreender, com este recorte estadual, como essa agenda vem sendo integrada ao planejamento estadual do SUS, bem como seus limites e potencialidades frente às emergências climáticas e às desigualdades territoriais.


MÉTODO

Trata-se de estudo qualitativo, de abordagem exploratória, baseado na análise documental dos Planos Estaduais de Saúde (PES) de Santa Catarina Catarina referentes ao período de 2007 a 2027. A pesquisa foi desenvolvida entre agosto de 2025 e fevereiro de 2026, durante o estágio de pós-doutorado da autora principal. O corpus documental foi constituído pelos cinco Planos Estaduais de Saúde disponíveis no portal da Secretaria de Estado da Saúde de Santa Catarina26, referentes aos quadriênios 2007-2010, 2012-2015, 2016-2019, 2020-2023 e 2024-2027, totalizando 1.282 páginas.
A investigação concentrou-se na identificação e análise das referências a desastres socioambientais, emergências em saúde pública, meio ambiente, vulnerabilidade e risco socioambiental presentes nos instrumentos de planejamento do Sistema Único de Saúde (SUS), à luz da abordagem da Gestão Integral de Riscos de Desastres (GIRD).
Inicialmente, realizou-se a leitura integral dos cinco Planos Estaduais de Saúde, buscando a familiarização com sua estrutura, diagnósticos, diretrizes, objetivos, metas e ações. Em seguida, procedeu-se a uma segunda leitura orientada pelos descritores analíticos definidos a partir da matriz teórico-conceitual proposta por Rossi e Mattedi23 e da literatura da saúde coletiva. Foram considerados os descritores desastre(s), emergência(s), risco, vulnerabilidade, resiliência, meio ambiente, saúde ambiental, saúde mental e vigilância, selecionados por sua capacidade de identificar elementos associados aos diferentes modelos de gestão analisados.
Os descritores não constituíram categorias analíticas em si, mas instrumentos para localização dos trechos potencialmente relacionados à temática dos desastres e riscos. A análise foi orientada por um referencial teórico, a matriz teórico-analítica proposta por Rossi & Mattedi²3, que distingue três modelos de gestão: Gestão de Desastres (GD), centrada predominantemente na resposta e recuperação após o evento; Gestão de Riscos de Desastres (GRD), voltada à prevenção, mitigação e preparação; e Gestão Integral de Riscos de Desastres (GIRD), que incorpora uma abordagem sistêmica, territorial e intersetorial, articulando prevenção, redução de riscos, resposta, recuperação e governança. A partir da leitura contextual de cada ocorrência, os excertos foram classificados conforme o modelo de gestão predominante.
Cada ocorrência foi analisada em seu contexto de inserção no documento, evitando-se a interpretação isolada dos termos. Os excertos identificados foram submetidos à codificação cromática como estratégia de organização analítica, sendo classificados em Gestão de Desastres (GD), Gestão de Riscos de Desastres (GRD) e Gestão Integral de Riscos de Desastres (GIRD), representadas, respectivamente, pelas cores rosa, amarelo e verde.
A classificação dos excertos foi orientada pela matriz analítica fundamentada nesses três modelos conceituais, que constituíram os eixos norteadores da pesquisa. A Gestão de Desastres (GD) caracteriza-se pelo predomínio de ações reativas, centradas na resposta e recuperação pós-evento. A Gestão de Riscos de Desastres (GRD) incorpora o risco como categoria de planejamento, priorizando ações de prevenção, mitigação e preparação. A Gestão Integral de Riscos de Desastres (GIRD), por sua vez, amplia essa perspectiva ao integrar, de forma contínua, ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação, articuladas por princípios de governança, territorialização, intersetorialidade e participação social23. Essa matriz permitiu interpretar os descritores não apenas quanto à sua frequência de ocorrência, mas principalmente quanto ao significado assumido no contexto em que estavam inseridos.
Os trechos codificados foram extraídos para documentos específicos de cada Plano Estadual de Saúde, constituindo um corpus analítico organizado por categorias. Posteriormente, esse material foi sistematizado em matrizes comparativas, permitindo a identificação de recorrências, permanências e mudanças entre os diferentes ciclos de planejamento e subsidiando a elaboração dos quadros apresentados na seção de resultados.
A organização e a interpretação do material seguiram os procedimentos da análise de conteúdo de Bardin27, permitindo identificar a ênfase atribuída aos riscos e desastres e sua evolução nos ciclos de planejamento. A análise foi realizada em três etapas: leitura exploratória dos documentos, identificação dos descritores e análise contextual de seu uso nos diagnósticos, diretrizes e ações, buscando identificar a presença dos termos e as transformações na forma como desastres e riscos socioambientais são incorporados ao planejamento estadual de saúde a partir da leitura do contexto ao longo dos ciclos dos PES.
Adota-se a expressão Gestão Integral de Risco de Desastres (GIRD), conforme Rossi e Mattedi23, reconhecendo que, na tradição latino-americana e em documentos institucionais, é mais frequente o uso no plural (Gestión Integral del Riesgo de Desastres)28-29. A opção pelo singular busca preservar a correspondência com o termo original em inglês (Integral Disaster Risk Management).
Os resultados foram organizados em quadros comparativos, permitindo análise longitudinal das mudanças na incorporação dos desastres e emergências socioambientais no planejamento estadual de saúde. Como limitação, a análise restringe-se ao conteúdo dos documentos oficiais, não abrangendo processos políticos e institucionais de elaboração e implementação dos planos.

RESULTADOS

Esta seção apresenta os principais achados da análise dos Planos Estaduais de Saúde (PES) de Santa Catarina referentes ao período de 2007 a 202726. Inicialmente, caracteriza os planos e seus processos de aprovação no Conselho Estadual de Saúde de Santa Catarina (CES/SC). Em seguida, analisa a incorporação da temática dos desastres socioambientais no planejamento estadual do Sistema Único de Saúde (SUS), considerando as referências a desastres, emergências em saúde pública, meio ambiente, vulnerabilidade e risco socioambiental presentes nos documentos.



Caracterização dos Planos Estaduais de Saúde e aprovação institucional

Os Planos Estaduais de Saúde (PES) de Santa Catarina analisados neste estudo foram elaborados em conformidade com a estrutura normativa definida pelo Ministério da Saúde, contemplando diagnóstico situacional, diretrizes, objetivos, metas e ações. Todos foram submetidos à apreciação do Conselho Estadual de Saúde de Santa Catarina (CES/SC), instância colegiada responsável pelo controle social e pela pela deliberação sobre os instrumentos de planejamento do SUS.
O Quadro 1 apresenta os períodos de vigência dos planos, os respectivos governadores, os titulares da Secretaria de Estado da Saúde e os atos de aprovação pelo CES/SC.

Quadro 1

A análise do Quadro 1 evidencia que, embora todos os Planos Estaduais de Saúde tenham sido submetidos ao Conselho Estadual de Saúde de Santa Catarina (CES/SC), há diferenças na forma de registro de sua aprovação. Enquanto alguns apresentam resoluções claramente identificadas do conselho, em outros casos a documentação disponível não explicita diretamente o número do ato deliberativo correspondente, como ocorre no PES 2020-202326. Essa heterogeneidade sugere variações no registro do planejamento em saúde ao longo do período analisado, indicando fragilidades na transparência das informações do ciclo de planejamento do Sistema Único de Saúde (SUS) no âmbito estadual. Ainda assim, os planos configuram instrumentos legitimados e integrados ao planejamento do SUS no estado, onde temas transversais, como desastres socioambientais e gestão de riscos, permanecem predominantemente vinculados à Vigilância em Saúde.

Desastres e eventos considerados nos Planos Estaduais de Saúde

O objetivo da pesquisa foi identificar a evolução dos modelos de gestão de desastres nos Planos Estaduais de Saúde. No entanto, também foi realizado o levantamento da ocorrência de descritores relacionados aos principais desastres que caracterizam o território catarinense, incluindo chuvas intensas, enchentes, deslizamentos, enxurradas, estiagens, vendavais, granizo, ciclones, furacões, geadas, tempestades, eventos extremos, mudanças climáticas.
Adicionalmente, foram pesquisados termos que, embora não configurem desastres em si, relacionam-se à vigilância, aos fenômenos climáticos e aos sistemas de monitoramento associados à gestão do risco, El Niño, La Niña e Vigidesastres. O objetivo foi identificar não apenas a presença do tema “desastres” nos planos, mas também quais eventos e fatores associados foram efetivamente incorporados ao planejamento estadual de saúde ao longo dos diferentes ciclos dos PES.
A análise da ocorrência de descritores evidencia que a incorporação dos desastres nos Planos Estaduais de Saúde não ocorreu de forma linear. No PES 2007-2010, embora o termo “desastre” seja mencionado doze vezes, não há referência aos principais eventos que caracterizam o território catarinense, como enchentes, deslizamentos, estiagens, vendavais ou ciclones. O PES 2012-2015 constitui uma inflexão importante ao identificar explicitamente enchentes, enxurradas, deslizamentos, estiagens, vendavais, geadas, tempestades, furacão e ventos fortes como processos responsáveis pelos desastres no estado, além de incorporar o Vigidesastres e reconhecer a necessidade de preparação do setor saúde. Nos planos subsequentes observa-se redução da descrição específica dos eventos, com maior ênfase na capacidade institucional de resposta (2016-2019), seguida por uma diminuição expressiva das referências à temática no PES 2020-2023. Apenas no PES 2024-2027 os desastres retornam associados às mudanças climáticas, ao fortalecimento do Vigidesastres e à gestão de riscos, indicando uma incorporação mais aproximada da perspectiva da Gestão Integral de Riscos de Desastres.


Referências à Gestão Integral de Riscos de Desastres nos diagnósticos situacionais

A análise dos diagnósticos situacionais dos PES evidencia uma evolução gradual da linguagem e do enquadramento dos desastres e riscos socioambientais ao longo dos ciclos de planejamento.
No período 2007-2010, predominam referências genéricas ao meio ambiente e às condições sanitárias, sem reconhecimento explícito dos desastres ou riscos como problemas estruturantes de saúde pública30. As menções concentram-se na Vigilância em Saúde, com foco ambiental e sanitário.
A partir do PES 2012-2015, ampliam-se as referências ao meio ambiente, à saúde ambiental e à vigilância, com menções pontuais a risco e vulnerabilidade associados a determinantes sociais26. Nesse período, identifica-se a incorporação do Vigidesastres como estratégia da Vigilância em Saúde, marcando o reconhecimento inicial dos desastres como fenômeno sanitário passível de monitoramento. Trata-se, contudo, de uma abordagem técnica e setorial, ainda pouco articulada a diretrizes intersetoriais ou territoriais.
Nos ciclos 2016-201931 e 2020-202326, observa-se a ampliação das referências a emergências em saúde pública, riscos e eventos extremos, ainda fortemente associadas à capacidade de resposta do sistema de saúde e à lógica da gestão de crises. A abordagem permanece concentrada na Vigilância em Saúde, com pouca articulação territorial ou intersetorial. O PES 2020-2023 foi submetido ao CES/SC 26.
A institucionalização do Vigidesastres no Plano Estadual de Saúde 2012-2015 constitui um marco inicial na incorporação dos desastres como objeto da Vigilância em Saúde Ambiental. Nos planos mais recentes, especialmente no PES 2024-2027, observa-se a ampliação de suas atribuições, com monitoramento de eventos adversos e incentivo à elaboração de planos municipais de preparação e resposta, indicando avanços na incorporação do risco de desastres ao planejamento em saúde.
No PES 2024-2027, consolida-se uma mudança qualitativa na linguagem, com a incorporação explícita do termo desastres socioambientais e o reconhecimento dos impactos climáticos, territoriais e sociais sobre a saúde33-34. O diagnóstico passa a dialogar com vulnerabilidades estruturais, resiliência e saúde mental, ainda que com limites na tradução operacional desses conceitos. O Quadro 2A sintetiza essas transformações.

Quadro 2

A análise dos descritores identificados nos diagnósticos situacionais evidencia mudanças na forma como os desastres e os riscos socioambientais vêm sendo incorporados ao planejamento estadual de saúde. Nos primeiros ciclos de planejamento predominam referências associadas ao meio ambiente e à saúde ambiental, enquanto os planos mais recentes passam a incorporar conceitos relacionados à gestão de riscos, às mudanças climáticas, às vulnerabilidades territoriais e aos seus impactos sobre a saúde.

Diretrizes e ações relacionadas à Gestão Integral de Risco de Desastres

A análise das diretrizes e ações revela que a incorporação da Gestão Integral de Riscos de Desastres ocorre de forma mais tardia e limitada em comparação aos diagnósticos.
Nos PES 2007-201030 e 2012-201526, as diretrizes concentram-se no fortalecimento da vigilância epidemiológica, sanitária e ambiental e na organização da rede de urgência e emergência, sem adoção explícita da abordagem de GIRD. As ações mantêm caráter predominantemente assistencial e reativo.
No período 2016-201931, surgem menções às emergências em saúde pública e à necessidade de preparação do sistema para eventos adversos, ainda sem integração intersetorial estruturada. A Vigilância em Saúde permanece como eixo central.
A inflexão conceitual da Gestão de Desastres (GD) para a Gestão de Riscos de Desastres (GRD) torna-se mais evidente a partir do PES 2020-202326, quando o risco passa a ser incorporado como categoria de planejamento. Apesar desse avanço, a abordagem segue concentrada na Vigilância em Saúde, com articulação limitada à Atenção Primária à Saúde (APS) e ausência de diretrizes operacionais intersetoriais.
No PES 2024-202732-34, as diretrizes passam a reconhecer explicitamente os desastres socioambientais e a necessidade de articulação intersetorial e territorial. As ações incluem referências à vigilância, à saúde mental e à resiliência, embora persistam lacunas na operacionalização efetiva da GIRD.

Quadro 2 B

O Quadro 2B sintetiza a evolução das diretrizes e ações relacionadas à GIRD nos Planos Estaduais de Saúde, evidenciando avanços graduais e limitações persistentes.

DISCUSSÃO

Os resultados deste estudo devem ser compreendidos no contexto das mudanças climáticas em escala global. O Sexto Relatório de Avaliação do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC)4 evidencia que o aquecimento global intensifica a frequência e a severidade de eventos extremos, ampliando riscos para a saúde, os ecossistemas e as infraestruturas em diferentes regiões do planeta. Na América do Sul, projetam-se aumentos na ocorrência de chuvas intensas, secas, ondas de calor e outros eventos hidrometeorológicos, cujos impactos são mediados pelas condições sociais, econômicas e territoriais. Nesse contexto, Santa Catarina não constitui uma realidade isolada, mas integra um cenário global em que os efeitos das mudanças climáticas se articulam às desigualdades sociais e às vulnerabilidades historicamente produzidas, impondo novos desafios ao planejamento do Sistema Único de Saúde (SUS). As projeções do IPCC para a América do Sul indicam o aumento da intensidade das precipitações extremas em diversas regiões, concomitantemente ao agravamento de secas em outras áreas, reforçando a necessidade de adaptação dos sistemas de saúde e das políticas públicas aos efeitos das mudanças climáticas.
Nesse cenário, análise dos Planos Estaduais de Saúde de Santa Catarina (2007-2027) 26 evidencia um processo gradual e incompleto de incorporação dos desastres socioambientais no planejamento do SUS. Os resultados indicam três momentos distintos. Nos primeiros planos analisados (2007-2015) 30,26,31, predominam referências genéricas aos desastres, sem identificação sistemática dos principais eventos hidrometeorológicos que caracterizam o território catarinense e sem a incorporação explícita da gestão de riscos como eixo estruturante do planejamento em saúde. A partir do período 2016-201931 emergem menções às emergências em saúde pública e à capacidade de resposta a eventos adversos, ainda sob uma lógica predominantemente reativa. Somente nos planos mais recentes (2020-2027)32-34 o risco socioambiental passa a aparecer de forma mais explícita nos diagnósticos e diretrizes, com reconhecimento incipiente da necessidade de articulação intersetorial e territorial.
A análise dos Planos Estaduais de Saúde foi orientada por diferentes modelos conceituais de compreensão dos desastres, amplamente debatidos na literatura latino-americana. Conforme sistematizado por Lavell e colaboradores28, é possível distinguir, de forma esquemática, ao menos três abordagens predominantes: a Gestão de Desastres (GD), a Gestão de Riscos de Desastres (GRD) e a Gestão Integral de Riscos de Desastres (GIRD).
A Gestão de Desastres, historicamente hegemônica, centra-se na resposta emergencial aos eventos extremos, privilegiando ações de socorro, assistência e reconstrução pós-evento. Trata-se de uma abordagem reativa, tecnicista e frequentemente setorial, na qual os desastres são compreendidos como eventos extraordinários e externos ao processo de desenvolvimento. No campo da saúde, essa lógica tende a se expressar por meio da mobilização pontual da rede assistencial e das urgências, com pouca articulação territorial e intersetorial.
A Gestão de Riscos de Desastres representa uma inflexão importante ao incorporar o risco como categoria de planejamento, reconhecendo que os desastres são socialmente produzidos e resultam da interação entre ameaças, vulnerabilidades e capacidades institucionais. Nos Planos Estaduais de Saúde analisados, essa perspectiva passa a ser observada de forma mais consistente a partir da incorporação do risco às ações de vigilância, preparação e organização do setor saúde, embora permaneça predominantemente vinculada à Vigilância em Saúde e não se manifeste de forma homogênea entre os diferentes ciclos de planejamento.
Por sua vez, a Gestão Integral de Riscos de Desastres amplia esse horizonte ao articular, de forma contínua e interdependente, as fases de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação, incorporando dimensões territoriais, sociais, ambientais e políticas. Conforme destacam autores latino-americanos, a GIRD pressupõe uma leitura crítica do modelo de desenvolvimento, reconhece as desigualdades estruturais como produtoras de risco e demanda governança intersetorial e participação social como elementos centrais.
À luz desse referencial, os resultados deste estudo indicam que os Planos Estaduais de Saúde de Santa Catarina apresentam uma trajetória marcada por avanços graduais e limites persistentes na incorporação dessas abordagens. Nos planos mais antigos predominam elementos associados à lógica da Gestão de Desastres, centrada na resposta emergencial e na mobilização da rede assistencial. A partir de 2016 emergem referências mais explícitas à noção de risco e à preparação do sistema de saúde para eventos adversos, sinalizando aproximações com a perspectiva da Gestão de Riscos de Desastres.
Outro aspecto revelado pela análise documental refere-se à evolução da forma como os próprios desastres são descritos nos Planos Estaduais de Saúde. Nos documentos mais antigos, predominam referências genéricas ao termo “desastre”, sem explicitação dos eventos que caracterizam o território catarinense. O PES 2012-2015 constitui uma exceção ao identificar explicitamente enchentes, enxurradas, deslizamentos, estiagens, vendavais, geadas, tempestades, furacão e ventos fortes, relacionando esses eventos às ações da Vigilância em Saúde Ambiental e do Vigidesastres. Nos planos posteriores, observa-se redução da descrição específica dos eventos, acompanhada de maior ênfase na capacidade institucional de resposta. Somente o PES 2024-2027 volta a incorporar referências mais consistentes aos fenômenos climáticos, às mudanças climáticas e aos desastres socioambientais, evidenciando uma aproximação entre o planejamento em saúde e a realidade epidemiológica e ambiental do estado.
Essa oscilação demonstra que a institucionalização da temática dos desastres no planejamento estadual não ocorreu de forma cumulativa. Em vez de uma incorporação progressiva e contínua dos riscos característicos do território catarinense, observa-se um movimento descontínuo, no qual determinados avanços registrados em um ciclo de planejamento deixam de aparecer nos planos subsequentes. Esse comportamento sugere que a consolidação da gestão de riscos ainda depende mais de iniciativas institucionais específicas, como o fortalecimento do Vigidesastres, do que de uma política transversal e permanentemente incorporada ao planejamento do SUS. Além disso, a ausência de uma caracterização consistente dos principais desastres que afetam o território pode comprometer a definição de prioridades para a vigilância, a organização da rede assistencial, a preparação das equipes e o planejamento de ações preventivas adaptadas às diferentes realidades regionais.
A incorporação do Vigidesastres no PES 2012-201526 sinaliza o reconhecimento dos desastres como objeto da Vigilância em Saúde e uma transição da Gestão de Desastres para a Gestão de Riscos de Desastres. Apenas nos planos mais recentes observa-se a emergência de uma linguagem alinhada à noção de desastres socioambientais, com menções a vulnerabilidades estruturais, saúde mental e resiliência territorial. Ainda assim, tais referências não se traduzem plenamente em diretrizes e ações intersetoriais da Gestão Integral de Riscos de Desastres.
Os resultados evidenciam que a incorporação dos desastres e riscos socioambientais nos Planos Estaduais de Saúde de Santa Catarina ocorreu de forma gradual, setorial e fortemente ancorada na Vigilância em Saúde. Nesse processo, o Vigidesastres constitui um marco institucional relevante ao consolidar a vigilância de desastres como campo específico da política de saúde, em consonância com recomendações internacionais que enfatizam a necessidade de integrar a gestão de riscos de desastres e a adaptação às mudanças climáticas ao planejamento das políticas públicas, fortalecendo a prevenção, a preparação e a resiliência institucional frente aos eventos extremos4-5,15,24,28-29,35-36.
Entretanto, esse reconhecimento inicial não se traduz, de forma consistente, em diretrizes e ações integradas, permanecendo circunscrito a uma lógica técnica e institucional. A transição da Gestão de Desastres (GD) para a Gestão de Riscos de Desastres (GRD), mais claramente observada a partir do PES 2020-202326, indica uma mudança epistemológica relevante, ao incorporar o risco como categoria de planejamento e não apenas como evento excepcional.
Apesar desse avanço, a abordagem ainda se distancia dos princípios da Gestão Integral de Riscos de Desastres (GIRD), que pressupõe intersetorialidade, territorialização, justiça e participação social. A limitada articulação entre saúde e Defesa Civil, o predomínio de ações reativas e a inserção ainda frágil da Atenção Primária à Saúde (APS) como eixo estruturante evidenciam esses limites.
Observa-se, ainda, que a temática dos desastres vem sendo incorporada ao planejamento estadual predominantemente por meio da Vigilância em Saúde, especialmente após a institucionalização do Vigidesastres. Embora esse movimento represente um avanço ao reconhecer os desastres como objeto da política de saúde, ele também revela assimetrias na estruturação do tema no SUS. A centralidade da vigilância contrasta com a participação ainda limitada da Atenção Primária à Saúde (APS), que poderia desempenhar papel estratégico na identificação de vulnerabilidades territoriais, no fortalecimento da resiliência comunitária e na articulação intersetorial no nível local28-29.
As recomendações internacionais ressaltam que o fortalecimento dos sistemas de saúde frente às mudanças climáticas requer a incorporação da gestão de riscos ao planejamento, à organização dos serviços e às políticas públicas de saúde. Nessa perspectiva, a ampliação da participação da Atenção Primária à Saúde, articulada à Vigilância em Saúde e aos demais componentes da rede de atenção, constitui um elemento importante para fortalecer a prevenção, a preparação e a resposta aos desastres28-29. Esses achados dialogam com a literatura crítica sobre desastres e saúde coletiva2-3, 23, 28-29,37, que aponta a persistência de modelos centrados na resposta emergencial e na fragmentação institucional, em contraste com o conceito ampliado de saúde. Também evidenciam a necessidade de alinhar o planejamento e a organização dos sistemas de saúde a agendas internacionais orientadas pela sustentabilidade, pela redução de vulnerabilidades e pelo fortalecimento da resiliência dos territórios, como a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, especialmente no âmbito do ODS 3, do ODS 11 e do ODS 13.3838.
Esse movimento também vem sendo incorporado às políticas nacionais de saúde. Recentemente, o Ministério da Saúde publicou o Guia de Mudanças Climáticas e Saúde, elaborado no âmbito do Plano de Adaptação do Setor Saúde (AdaptaSUS), reunindo orientações para prevenção, vigilância e organização da atenção em situações relacionadas a ondas de calor, secas, inundações, eventos hidrometeorológicos extremos e outros impactos das mudanças climáticas. A publicação reforça a necessidade de integrar a adaptação climática ao planejamento do SUS, aproximando a vigilância, a atenção à saúde e a gestão dos riscos em perspectiva territorial39.
Além disso, a identificação dos eventos efetivamente mencionados nos diferentes Planos demonstra que a caracterização dos desastres considerados pelo planejamento estadual também sofreu mudanças ao longo do período analisado. Embora Santa Catarina apresente recorrência de enchentes, deslizamentos, estiagens, vendavais, granizo e ciclones, esses eventos não aparecem de forma homogênea nos documentos, evidenciando diferenças importantes na compreensão institucional dos riscos ao longo dos diferentes ciclos de planejamento. Esses resultados reforçam que a incorporação da Gestão Integral de Riscos de Desastres no planejamento estadual da saúde não depende apenas da inclusão formal de programas, conceitos ou terminologias, mas da capacidade de integrar os diferentes perfis de risco do território às estratégias permanentes de vigilância, atenção, planejamento e governança. Em um cenário de intensificação das mudanças climáticas, fortalecer essa integração constitui um dos principais desafios para o SUS e para a construção de sistemas de saúde mais resilientes e territorialmente responsivos.


CONCLUSÃO

A análise dos Planos Estaduais de Saúde de Santa Catarina 2007-2027 demonstrou que a incorporação dos desastres socioambientais ao planejamento estadual do SUS ocorreu de forma gradual e heterogênea. Ao longo das duas últimas décadas pesquisadas, evidenciou-se a transição de uma abordagem centrada na resposta aos desastres para a incorporação progressiva da gestão de riscos. No entanto, essa mudança permanece predominantemente vinculada à Vigilância em Saúde e ainda apresenta limitada articulação com a Atenção Primária à Saúde, a saúde mental e outros componentes da rede de atenção.
O estudo evidenciou que a institucionalização do Vigidesastres representou um marco importante para o reconhecimento dos desastres como objeto da política de saúde. Entretanto, também revelou que a incorporação da Gestão Integral de Riscos de Desastres no planejamento estadual permanece incompleta, uma vez que princípios como intersetorialidade, territorialização, participação social e justiça socioambiental ainda não se traduzem de forma consistente nas diretrizes e ações previstas nos planos.
Esses achados são relevantes para gestores, profissionais de saúde, pesquisadores e formuladores de políticas públicas, ao evidenciar que o fortalecimento da capacidade do SUS frente às emergências climáticas depende da integração dos riscos socioambientais em todo o processo de planejamento, e não apenas nas ações de vigilância e resposta. Ao sistematizar duas décadas de planejamento estadual, este estudo oferece subsídios para o aprimoramento dos instrumentos de gestão do SUS, contribuindo para a construção de políticas de saúde mais preventivas, territorializadas, intersetoriais e capazes de responder aos desafios impostos pelas mudanças climáticas e pelos desastres socioambientais.
Os resultados indicam que o fortalecimento da capacidade do SUS frente às emergências climáticas depende da incorporação transversal da Gestão Integral de Riscos de Desastres ao planejamento em saúde. Recomenda-se que os futuros Planos Estaduais de Saúde avancem na territorialização dos riscos, na integração entre Vigilância em Saúde, Atenção Primária à Saúde, saúde mental e demais componentes da rede de atenção, bem como na consolidação de estratégias intersetoriais que promovam maior resiliência dos territórios e das populações frente aos desastres socioambientais.


Financiamento: Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Estado de Santa Catarina (FAPESC), Edital 25/2025.


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